El Título VI de la Ley 39/2015, de procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas, está consagrado a la iniciativa legislativa y a la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones.
El artículo 127, el primero del título, identifica quién tiene la iniciativa tanto la legislativa como la de la aprobación de normas con rango de ley (decretos-leyes y decretos legislativos). El artículo 128 se dedica a la potestad reglamentaria (quién la ejerce y su régimen jurídico).
Son los artículos 129 y siguientes los que ocupan nuestro interés. Están dedicados a lo que se ha denominado como la buena regulación.
El artículo 129 enumera los “principios de buena regulación”. Los artículos 130, 131, 132 y 133 regulan distintas técnicas al servicio de aquellos principios: la evaluación normativa y adaptación de la legislación vigente a los principios (art. 130); la publicidad de las normas (art. 131); la planificación normativa (art. 132); y la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas (art. 133).
Las normas de buena regulación del Título VI son aplicables tanto a la iniciativa legislativa como a la potestad reglamentaria.
El Tribunal Constitucional se ha enfrentado a la posible inconstitucionalidad del Título VI con ocasión del recurso interpuesto por la Generalitat de Cataluña.
El artículo 127, el primero del título, identifica quién tiene la iniciativa tanto la legislativa como la de la aprobación de normas con rango de ley (decretos-leyes y decretos legislativos). El artículo 128 se dedica a la potestad reglamentaria (quién la ejerce y su régimen jurídico).
Son los artículos 129 y siguientes los que ocupan nuestro interés. Están dedicados a lo que se ha denominado como la buena regulación.
El artículo 129 enumera los “principios de buena regulación”. Los artículos 130, 131, 132 y 133 regulan distintas técnicas al servicio de aquellos principios: la evaluación normativa y adaptación de la legislación vigente a los principios (art. 130); la publicidad de las normas (art. 131); la planificación normativa (art. 132); y la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas (art. 133).
Las normas de buena regulación del Título VI son aplicables tanto a la iniciativa legislativa como a la potestad reglamentaria.
El Tribunal Constitucional se ha enfrentado a la posible inconstitucionalidad del Título VI con ocasión del recurso interpuesto por la Generalitat de Cataluña.
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| Tribunal Constitucional de España (fuente: Wikipedia) |
La Sentencia de 24 de mayo de 2018 resuelve el recurso. En el fallo se declara la inconstitucionalidad de “los arts. 129 (salvo el apartado 4, párrafos segundo y tercero), 130, 132 y 133 de la Ley 39/2015 son contrarios al orden constitucional de competencias en los términos del fundamento jurídico 7 b) de esta Sentencia.”
En consecuencia, el Estado no tiene competencia para establecer ni principios ni reglas al servicio de la buena regulación que las Comunidades tengan la obligación de respetar pero “en los términos del fundamento jurídico 7 b)” de la Sentencia.
No es un buen ejercicio de técnica legislativa o normativa, que la precisión de los efectos de la Sentencia ha de ser objeto de interpretación, máxime en un asunto de tanta confusión. Porque el resultado final es que sólo se reputa inconstitucional los artículos señalados en relación con la iniciativa legislativa de las Comunidades, no así en relación con la potestad reglamentaria (salvo en ciertos aspectos que se detalla a continuación). Al igual que tampoco lo es respecto de la iniciativa legislativa o la potestad reglamentaria del Gobierno de la nación o de la Administración General del Estado.
Importancia de los preceptos impugnados
El artículo 129 enumera y regula los principios de buena regulación: principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia.
A continuación, en los siguientes apartados del mismo artículo, detalla el contenido de los principios y las consiguientes obligaciones que supone.
El único mecanismo de control del cumplimiento de los principios es el especificado en el apartado primero: “En la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios.”
Nos encontramos ante una suerte de “motivación” reforzada por relación con los principios. En la exposición de motivos o en el preámbulo se deberá justificar el cómo se cumplen.
La motivación reforzada ha de permitir el control de legalidad, pero también, de la razonabilidad de la norma. La interdicción de la arbitrariedad del artículo 9.3 de la Constitución se refiere a todos los poderes públicos.
En relación con las normas, en donde la Administración, en particular, ejerce una potestad discrecional, la prohibición de la arbitrariedad, y la consiguiente exigencia de razonabilidad, es aún más estricta.
Cuanto mayor sea la discrecionalidad, mayor exigencia de razonabilidad. Cuanto más débiles sean los marcos de referencia de la potestad a ejercer, más refulge la regla constitucional.
La razonabilidad exige la exposición de las razones que sirven de soporte a la decisión. El artículo 129 no sólo exige la exposición de las razones, sino que sean suficientes y adecuadas en relación con los principios que enumera. No cualquier razón es suficiente; sólo las coherentes con los principios.
El artículo 130 establece, sin mayores detalles, que las Administraciones revisarán periódicamente “su” normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación. Y, por otro, “comprobará”, en este caso, todas las normas en vigor (no sólo las “suyas”, o sea, las normas reglamentarias), para acreditar si (1) “han conseguido los objetivos previstos” y si (2) “estaba justificado y correctamente cuantificado el coste y las cargas impuestas en ellas.” Las conclusiones de la “revisión” y de la “comprobación” se plasmarán en un informe que se hará público.
El artículo 131 está dedicado a la publicidad de las normas. El 132 a la planificación normativa. Y, por último, el 133 a la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas tanto con rango de ley como de reglamentos.
Tiene una singular relevancia la regulación de la planificación normativa. El artículo 132 dispone que “anualmente, las Administraciones Públicas harán público un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente.” “Una vez aprobado, el Plan Anual Normativo se publicará en el Portal de la Transparencia de la Administración Pública correspondiente.”
Parecer del Tribunal
Mientras que la Generalitat alega la inconstitucionalidad por entender que la competencia del Estado en relación con la materia “procedimiento administrativo común” (art. 149.1.18ª CE) no es cobertura ni suficiente ni adecuada, el Tribunal desarrolla otra argumentación distinta y separada de lo alegado.
En primer lugar, el Tribunal parte del Estatuto como norma atributiva de la competencia en relación con la elaboración de las normas legales. Es un contenido, como expresa en otro momento, “necesario y reservado” al Estatuto. Por lo tanto, “estos preceptos son contrarios al orden constitucional de competencias y que, en consecuencia, no son aplicables a las iniciativas legislativas de las Comunidades Autónomas (STC 50/1999, FFJJ 7 y 8).”
En segundo lugar, ¿qué sucede con la iniciativa legislativa del Gobierno de la Nación? Como no ha suscitado controversia, concluye el Tribunal, continúa subsistente la aplicación de estas reglas a dicha iniciativa.
En tercer lugar, ¿son aplicables a la potestad reglamentaria de las Comunidades Autónomas? El Tribunal se sirve del título competencial del artículo 149.1.18ª CE relativo a la materia, no ya la del procedimiento cuanto al régimen jurídico de las Administraciones públicas.
No regulan los preceptos impugnados, ni fases ni trámites de procedimiento alguno. “Se limitan a recoger directrices a las que deben responder las políticas, cualquiera que sea su signo, de los diferentes niveles de gobierno”.
Son aspectos, todos ellos, que forman parte del régimen jurídico de las Administraciones. El problema competencial que se plantea, dentro de tal ámbito, es el del alcance de la competencia del Estado, limitado a lo básico.
Se ajustan a lo básico los principios de la buena regulación (art. 129); y evaluación normativa (art. 130).
En cambio, exceden de lo básico, las reglas relativas a la planificación normativa (art. 132) y a la participación de los ciudadanos (art. 133).
En cuanto a la planificación normativa, “se trata de una regulación de carácter marcadamente formal o procedimental que desciende a cuestiones de detalle (periodicidad, contenido y lugar de publicación del plan normativo). De acuerdo con la STC 91/2017, FJ 6, esta previsión no puede entenderse amparada en el título bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE), por lo que invade las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas.”
A su vez, el artículo 133 relativo a la participación de los ciudadanos en el procedimiento normativo, también desborda lo básico porque “descienden a cuestiones procedimentales de detalle”, con excepción de: (1) “con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública” y (2) “podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.”
Conclusiones
Primera, las exigencias de la buena regulación forma parte del régimen jurídico de las Administraciones públicas y no del procedimiento administrativo común.
Segunda, la localización material en el ámbito del régimen jurídico “reduce” la intensidad competencial estatal hasta limitarla a lo básico.
Tercera, lo básico queda salvado en relación con los principios y la evaluación normativa, pero, no, sorprendentemente, en relación con la planificación normativa.
Cuarta, la planificación normativa, según la regulación del artículo 132, no forma parte del ámbito de lo básico del régimen jurídico de las Administraciones. No lo sería que “anualmente, las Administraciones Públicas [hagan] público un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente.” Y que “una vez aprobado, el Plan Anual Normativo se publicará en el Portal de la Transparencia de la Administración Pública correspondiente.”
Quinta, me parece excesivo. Y aún más excesivo que se considere que contiene una regulación detallada (cuestiones de detalle). No me lo parece que sea que se fije una periodicidad anual, que su contenido sea el relativo a las iniciativas normativas (!!!), y que se publique, todo ello, en los términos que apruebe la Administración correspondiente.
-->En consecuencia, el Estado no tiene competencia para establecer ni principios ni reglas al servicio de la buena regulación que las Comunidades tengan la obligación de respetar pero “en los términos del fundamento jurídico 7 b)” de la Sentencia.
No es un buen ejercicio de técnica legislativa o normativa, que la precisión de los efectos de la Sentencia ha de ser objeto de interpretación, máxime en un asunto de tanta confusión. Porque el resultado final es que sólo se reputa inconstitucional los artículos señalados en relación con la iniciativa legislativa de las Comunidades, no así en relación con la potestad reglamentaria (salvo en ciertos aspectos que se detalla a continuación). Al igual que tampoco lo es respecto de la iniciativa legislativa o la potestad reglamentaria del Gobierno de la nación o de la Administración General del Estado.
Importancia de los preceptos impugnados
El artículo 129 enumera y regula los principios de buena regulación: principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia.
A continuación, en los siguientes apartados del mismo artículo, detalla el contenido de los principios y las consiguientes obligaciones que supone.
El único mecanismo de control del cumplimiento de los principios es el especificado en el apartado primero: “En la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios.”
Nos encontramos ante una suerte de “motivación” reforzada por relación con los principios. En la exposición de motivos o en el preámbulo se deberá justificar el cómo se cumplen.
La motivación reforzada ha de permitir el control de legalidad, pero también, de la razonabilidad de la norma. La interdicción de la arbitrariedad del artículo 9.3 de la Constitución se refiere a todos los poderes públicos.
En relación con las normas, en donde la Administración, en particular, ejerce una potestad discrecional, la prohibición de la arbitrariedad, y la consiguiente exigencia de razonabilidad, es aún más estricta.
Cuanto mayor sea la discrecionalidad, mayor exigencia de razonabilidad. Cuanto más débiles sean los marcos de referencia de la potestad a ejercer, más refulge la regla constitucional.
La razonabilidad exige la exposición de las razones que sirven de soporte a la decisión. El artículo 129 no sólo exige la exposición de las razones, sino que sean suficientes y adecuadas en relación con los principios que enumera. No cualquier razón es suficiente; sólo las coherentes con los principios.
El artículo 130 establece, sin mayores detalles, que las Administraciones revisarán periódicamente “su” normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación. Y, por otro, “comprobará”, en este caso, todas las normas en vigor (no sólo las “suyas”, o sea, las normas reglamentarias), para acreditar si (1) “han conseguido los objetivos previstos” y si (2) “estaba justificado y correctamente cuantificado el coste y las cargas impuestas en ellas.” Las conclusiones de la “revisión” y de la “comprobación” se plasmarán en un informe que se hará público.
El artículo 131 está dedicado a la publicidad de las normas. El 132 a la planificación normativa. Y, por último, el 133 a la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas tanto con rango de ley como de reglamentos.
Tiene una singular relevancia la regulación de la planificación normativa. El artículo 132 dispone que “anualmente, las Administraciones Públicas harán público un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente.” “Una vez aprobado, el Plan Anual Normativo se publicará en el Portal de la Transparencia de la Administración Pública correspondiente.”
Parecer del Tribunal
Mientras que la Generalitat alega la inconstitucionalidad por entender que la competencia del Estado en relación con la materia “procedimiento administrativo común” (art. 149.1.18ª CE) no es cobertura ni suficiente ni adecuada, el Tribunal desarrolla otra argumentación distinta y separada de lo alegado.
En primer lugar, el Tribunal parte del Estatuto como norma atributiva de la competencia en relación con la elaboración de las normas legales. Es un contenido, como expresa en otro momento, “necesario y reservado” al Estatuto. Por lo tanto, “estos preceptos son contrarios al orden constitucional de competencias y que, en consecuencia, no son aplicables a las iniciativas legislativas de las Comunidades Autónomas (STC 50/1999, FFJJ 7 y 8).”
En segundo lugar, ¿qué sucede con la iniciativa legislativa del Gobierno de la Nación? Como no ha suscitado controversia, concluye el Tribunal, continúa subsistente la aplicación de estas reglas a dicha iniciativa.
En tercer lugar, ¿son aplicables a la potestad reglamentaria de las Comunidades Autónomas? El Tribunal se sirve del título competencial del artículo 149.1.18ª CE relativo a la materia, no ya la del procedimiento cuanto al régimen jurídico de las Administraciones públicas.
No regulan los preceptos impugnados, ni fases ni trámites de procedimiento alguno. “Se limitan a recoger directrices a las que deben responder las políticas, cualquiera que sea su signo, de los diferentes niveles de gobierno”.
Son aspectos, todos ellos, que forman parte del régimen jurídico de las Administraciones. El problema competencial que se plantea, dentro de tal ámbito, es el del alcance de la competencia del Estado, limitado a lo básico.
Se ajustan a lo básico los principios de la buena regulación (art. 129); y evaluación normativa (art. 130).
En cambio, exceden de lo básico, las reglas relativas a la planificación normativa (art. 132) y a la participación de los ciudadanos (art. 133).
En cuanto a la planificación normativa, “se trata de una regulación de carácter marcadamente formal o procedimental que desciende a cuestiones de detalle (periodicidad, contenido y lugar de publicación del plan normativo). De acuerdo con la STC 91/2017, FJ 6, esta previsión no puede entenderse amparada en el título bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE), por lo que invade las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas.”
A su vez, el artículo 133 relativo a la participación de los ciudadanos en el procedimiento normativo, también desborda lo básico porque “descienden a cuestiones procedimentales de detalle”, con excepción de: (1) “con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública” y (2) “podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.”
Conclusiones
Primera, las exigencias de la buena regulación forma parte del régimen jurídico de las Administraciones públicas y no del procedimiento administrativo común.
Segunda, la localización material en el ámbito del régimen jurídico “reduce” la intensidad competencial estatal hasta limitarla a lo básico.
Tercera, lo básico queda salvado en relación con los principios y la evaluación normativa, pero, no, sorprendentemente, en relación con la planificación normativa.
Cuarta, la planificación normativa, según la regulación del artículo 132, no forma parte del ámbito de lo básico del régimen jurídico de las Administraciones. No lo sería que “anualmente, las Administraciones Públicas [hagan] público un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente.” Y que “una vez aprobado, el Plan Anual Normativo se publicará en el Portal de la Transparencia de la Administración Pública correspondiente.”
Quinta, me parece excesivo. Y aún más excesivo que se considere que contiene una regulación detallada (cuestiones de detalle). No me lo parece que sea que se fije una periodicidad anual, que su contenido sea el relativo a las iniciativas normativas (!!!), y que se publique, todo ello, en los términos que apruebe la Administración correspondiente.
Sexta, la Sentencia del Tribunal Constitucional salva la mayor parte del contenido del Título VI. Y aplica un rigorismo excesivo para anular aquello que no causa "daño" (aparentemente), pero demuestra la autoridad del Tribunal.
Séptima, la anulación de la planificación normativa es un retroceso importante en relación con el control de la proliferación normativa.
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