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El legislador no está para crear confusión, al contrario

El Proyecto de Ley de Auditoría de Cuentas (aquí) es fuente inagotable de sorpresas. Muchas y de muy distinto tipo. Una de las sorpresas es que inventan una nueva categoría. Una nueva fuente del Derecho. Las que denomina como "resoluciones de carácter normativo dictadas por el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas" (art. 47). No es la única novedad en relación con el sistema de fuentes de la actividad de auditoría. Habrá que comentarlo más adelante. Sin embargo, la novedad indicada es particularmente confusa e innecesaria. Acuñar las resoluciones de contenido normativo es una invención de muchísimo calado. En la legislación vigente, Real Decreto Legislativo 1/2011, de 1 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Auditoría de Cuentas (aquí), no se contempla. La Disposición final tercera incluye una autorización al Instituto para que “mediante Resolución, desarrolle los criterios a seguir relativos al alcance, ejecución y seguimiento del sistema de control de calidad, de acuerdo con lo dispuesto en la Directiva 2006/43/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de mayo de 2006 relativa a la auditoría legal de las cuentas anuales y de las cuentas consolidadas”. Nada se dice sobre su contenido normativo.

En el Derecho administrativo, las resoluciones no tienen contenido normativo. Este contenido está reservado a los reglamentos. Estos se exteriorizan a través de Reales Decreto o de Ordenes ministeriales, en el caso de la Administración General del Estado. En el caso de los organismos reguladores, las normas se exteriorizan bajo nombres singulares como "circulares", caso del Banco de España. Se ha huido conscientemente de hablar de resoluciones que exteriorizan normas. Crea una confusión. Tradicionalmente, las resoluciones sólo exteriorizan actos administrativos. Son las que pone fin al procedimiento administrativo no normativo. Así está perfectamente diferenciado en la Ley 30/1992 (aquí). A título de ejemplo, el artículo 87 establece que la resolución es una de las formas de poner fin al procedimiento. En el artículo 89 se especifica la función y contenido de la misma en los siguientes términos: 
"1. La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo.
Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas, poniéndolo antes de manifiesto a aquéllos por un plazo no superior a quince días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba.
2. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.
3. Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a que se refiere el artículo 54. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.
4. En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el artículo 29 de la Constitución.
5. La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma”
Nada del contenido normativo. Una resolución es el cauce de exteriorización de una decisión de la Administración, de un acto administrativo, que usualmente tiene efectos jurídicos sobre una persona o personas determinadas. Y, lo que es aún más importante, no es una decisión que se integra en el ordenamiento jurídico. Aplica las reglas contenidos en el mismo en relación con la situación de los interesados. No me parece adecuado que se rompa esta tradición generadora de seguridad por otra que es innecesaria y confusa. Innecesariamente confusa. No aporta seguridad. Al contrario.

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