En los últimos días hemos conocido las dificultades de la efectividad de la garantía de la unidad de mercado. Incluso se ha hablado de una disputa entre la Audiencia Nacional y el Tribunal Superior de Justicia de Madrid a propósito de la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado. Hace unas semanas, la Audiencia Nacional, como comenté en su momento, había desestimado los recursos contra las disposiciones del Principado de Asturias y de Castilla La Mancha relativas a los riesgos laborales por entender, en suma, que no era aplicable la Ley 20/2013 (dos Sentencias de 31 de marzo de 2016). En cambio, hace unos días conocíamos que el Tribunal Superior de Justicia de Madrid había estimado los recursos contra el reglamento de la Comunidad de Madrid que imponía un límite mínimo de cinco días para las estancias en los denominados pisos turísticos. En este caso, el Tribunal aplica, entre otras, las exigencias de la indicada Ley en relación con la imposición de restricciones a la iniciativa económica lo que le conduce a considerarlas nulas (dos Sentencias de 31 de mayo de 2016).
La debilidad de aquello que nos une es tan grande y tan importante lo que nos separa que debemos reconocer que nos movemos en un terreno casi ignoto cuando se trata de reconstruir los puentes de la unidad. La confusión es máxima. Es lógico que surjan interpretaciones contradictorias. En realidad, como digo, late una confusión sobresaliente. En primer lugar, las sentencias se producen en procedimientos distintos que responden a fines diferentes. Esto es importante. A la Audiencia Nacional se le pide que resuelva una controversia que afecta a la unidad de mercado nacional, entendido como el ámbito territorial en el que los operadores económicos disfrutan de las libertades de circulación y establecimiento sin restricciones arbitrarias y desproporcionadas. Por esta razón la vía elegida era la regulada por la Ley 20/2013. En cambio, al Tribunal de Madrid se le solicita que anule una restricción que los propietarios de pisos turísticos soportan. Los recurrentes dedujeron que no había afectación al mercado nacional.
En el caso de las sentencias de la Audiencia Nacional, la Audiencia entendió que no era aplicable la Ley 20/2013 porque la eventual afectación al mercado nacional debía resolverse aplicando otros mecanismos como el de la protección de la competencia del Estado. Es una interpretación discutible porque condena a la ineficacia la garantía en relación con el mercado nacional. En cambio, las sentencias del Tribunal de Madrid afirmaron que había una restricción que afectaba a todos los propietarios de pisos turísticos, tanto los que ya operan como los nuevos entrantes, pero de eficacia limitada a Madrid. Entendió que era una restricción ilegal.
Las libertades de circulación y establecimiento de los operadores económicos disfrutan de garantías reforzadas. Es una buena noticia. En un Estado con altísimo grado de descentralización era imprescindible. Vemos cómo la regulación es capturada para preservar interés contrarios a las libertades y el mercado. Paradójicamente, ahora tenemos un problema de “coordinación” de las garantías y de los mecanismos de protección.
La Directiva de Servicios (2006/123) ha establecido las reglas en virtud de las cuales se pueden limitar las libertades de los operadores. Fue incorporada a nuestro ordenamiento por la Ley 17/2009. Ahora bien, una cosa es la garantía de las libertades de los operadores y otra es la garantía del mercado nacional. La coordinación entre los dos ámbitos no es sencilla. El problema surge cuando se trata de acreditar que esta restricción a los operadores, además, ha afectado al mercado nacional. Ésta es la cuestión que queda por resolver. No sólo en el plano político, incluso, económico, sino también jurídico. Establecer criterios que nos permitan medir o calibrar cuándo ha de ponerse en marcha la garantía de la unidad. Cuándo hay afectación en el ámbito nacional a las libertades de los operadores. En el caso de los pisos turísticos, no hay una afectación a la unidad del mercado. Hay una afectación a las libertades de los operadores en el mercado correspondiente.
Tanto la Audiencia Nacional como el Tribunal de Madrid han aplicado la legislación. Han entendido que las garantías jurídicas son adecuadas. Han admitido que las restricciones a las libertades de los operadores han de ser justificadas, necesarias, proporcionadas y circunscritas a lo mínimo imprescindible. Ahora bien, han precisado que estas garantías han de operar bien respecto de la unidad del mercado nacional o de la libertad de los mismos operadores. Las garantías jurídicas no operan, porque así lo ha establecido el Derecho, en las mismas circunstancias. Pueden ser iguales, pero son diferentes.
(Expansión 21/06/2016)
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