A veces, más de las que uno deseara, el sentido común no es el común de los sentidos, ni tampoco en el mundo del Derecho. Cuando caminamos a paso firme hacia la globalización, nosotros, en España, estamos entretenidos en cómo hacer realidad la unidad del mercado nacional.
Hemos conocido, a través de una nota de prensa, que el Tribunal Constitucional ha declarado inconstitucionales dos de las piezas esenciales de la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado. Por un lado, la eficacia en todo el territorio nacional de las actuaciones administrativas de acceso al ejercicio de las actividades económicas (art. 20) y por otro, la suspensión automática de las disposiciones o actos de las Comunidades Autónomas como consecuencia de la impugnación de la CNMC, al considerarlos contrarios a la unidad de mercado nacional (art. 127 quáter, segundo apartado de la Ley de la Jurisdicción). Esta última tiene una vertiente más formal que práctica. El Tribunal entiende que la CNMC ha de pedirla al juez de lo contencioso-administrativo, que es el único competente para acordarla. En cambio, la primera tiene una extraordinaria consecuencia práctica.
El sentido común hacía aconsejable la eliminación de obstáculos de uno y otro tipo para que los bienes y servicios puedan circular libremente por el territorio nacional. Un principio básico lo haría posible: el de confianza mutua, en el entendido de que, al formar todas las Comunidades, de un mismo Estado, si una Comunidad considera que un empresario cumple todos los requisitos adecuados para el acceso al desempeño de una actividad, no es necesario que otra le vuelva a requerir el cumplimiento de otros requisitos y superar nuevos controles.
El Tribunal, según parece, se ha decantado por una interpretación formalista, alejada del sentido común y con una argumentación que conduce, en la práctica, a la ineficacia de este mecanismo básico y elemental de unidad del mercado. El argumento, según parece, para que el Estado pueda reconocer esa eficacia, dice, extraterritorial, de los actos de una Comunidad de control de acceso a una actividad económica, requiere una competencia sobre la materia (actividad) objeto de control. Esto es, si el Estado tiene competencias en materia de comercio (que no tiene), puede imponer que la superación del acceso a la actividad que impone, por ejemplo, Madrid, sería suficiente para desarrollarla en Cataluña; y así en todos los ámbitos. El problema inicial es que el Estado carece de esas competencias sustantivas con el alcance que ahora el Tribunal le pide. Y, sobre todo, qué inutilidad.
Entendíamos que la garantía de la unidad del mercado nacional era un título competencial suficiente en manos del Estado. Resulta que no. El Estado, ufano, se consideraba garante de la unidad en virtud, esencialmente, de la competencia exclusiva que le atribuye la Constitución en relación con la “regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales” (art. 149.1.1ª). No es suficiente. Éste es uno de los problemas recurrentes. El Tribunal Constitucional tiene una tendencia a considerar que los títulos competenciales relativos a la unidad, como el que comento, son de segunda categoría; del que no es capaz de deducir una consecuencia vinculante respecto de cualquier otro título competencial sustantivo en manos de una Comunidad Autónoma.
Se podría haber entendido que no se trata de reconocer eficacia extraterritorial a los controles autonómicos de acceso, sino que la superación de uno hacía innecesario el de los otros, por cuanto devendría contrario a los principios de la Directiva de servicios, ya que sería un obstáculo irrazonable, desproporcionado e innecesario a la libertad de circulación y de prestación de servicios. El fundamento último, sería el principio de confianza mutua. Si una Comunidad habilita el acceso, las demás, no es que no lo hagan, porque resulta injustificado. No hay eficacia extraterritorial, sino la aplicación de la Constitución y del Derecho de la Unión que condenan los controles injustificados. Si el mercado es único, el acceso al mercado debería ser, también, único. Es irrelevante que dicho acceso se produzca por una u otra Comunidad, en virtud de los requisitos que considere oportunos. Una vez introducido en el mercado, no debería haber compartimentos internos; no es razonable que, ya dentro del mercado, se sucedan los controles, puesto que son redundantes. Debería bastar con uno. Lo que es inconstitucional no es la eficacia extraterritorial; lo que lo es, es el establecimiento de controles innecesariamente redundantes, injustificados, innecesarios, … porque, tales controles, serían inconstitucionales. Al margen quedan las actividades que, como se dice en la Ley, están “vinculadas al territorio” y que no pueden quedar, como resulta lógico, liberadas del control, igualmente, territorial.
En definitiva, lo más preocupante de la sentencia que hemos conocido es saber que, en nuestro sistema de distribución de competencias, no es posible que el Estado establezca que, en virtud del principio de confianza mutua, la superación del control de acceso al ejercicio de una actividad económica establecido por una Comunidad es suficiente para acceder al mercado. Lo que es difícil de entender es que la unidad del mercado nacional ni tiene garante ni tiene garantías. Es el constitucionalismo aldeano o el aldeanismo constitucional.
Hemos conocido, a través de una nota de prensa, que el Tribunal Constitucional ha declarado inconstitucionales dos de las piezas esenciales de la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado. Por un lado, la eficacia en todo el territorio nacional de las actuaciones administrativas de acceso al ejercicio de las actividades económicas (art. 20) y por otro, la suspensión automática de las disposiciones o actos de las Comunidades Autónomas como consecuencia de la impugnación de la CNMC, al considerarlos contrarios a la unidad de mercado nacional (art. 127 quáter, segundo apartado de la Ley de la Jurisdicción). Esta última tiene una vertiente más formal que práctica. El Tribunal entiende que la CNMC ha de pedirla al juez de lo contencioso-administrativo, que es el único competente para acordarla. En cambio, la primera tiene una extraordinaria consecuencia práctica.
El sentido común hacía aconsejable la eliminación de obstáculos de uno y otro tipo para que los bienes y servicios puedan circular libremente por el territorio nacional. Un principio básico lo haría posible: el de confianza mutua, en el entendido de que, al formar todas las Comunidades, de un mismo Estado, si una Comunidad considera que un empresario cumple todos los requisitos adecuados para el acceso al desempeño de una actividad, no es necesario que otra le vuelva a requerir el cumplimiento de otros requisitos y superar nuevos controles.
El Tribunal, según parece, se ha decantado por una interpretación formalista, alejada del sentido común y con una argumentación que conduce, en la práctica, a la ineficacia de este mecanismo básico y elemental de unidad del mercado. El argumento, según parece, para que el Estado pueda reconocer esa eficacia, dice, extraterritorial, de los actos de una Comunidad de control de acceso a una actividad económica, requiere una competencia sobre la materia (actividad) objeto de control. Esto es, si el Estado tiene competencias en materia de comercio (que no tiene), puede imponer que la superación del acceso a la actividad que impone, por ejemplo, Madrid, sería suficiente para desarrollarla en Cataluña; y así en todos los ámbitos. El problema inicial es que el Estado carece de esas competencias sustantivas con el alcance que ahora el Tribunal le pide. Y, sobre todo, qué inutilidad.
Entendíamos que la garantía de la unidad del mercado nacional era un título competencial suficiente en manos del Estado. Resulta que no. El Estado, ufano, se consideraba garante de la unidad en virtud, esencialmente, de la competencia exclusiva que le atribuye la Constitución en relación con la “regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales” (art. 149.1.1ª). No es suficiente. Éste es uno de los problemas recurrentes. El Tribunal Constitucional tiene una tendencia a considerar que los títulos competenciales relativos a la unidad, como el que comento, son de segunda categoría; del que no es capaz de deducir una consecuencia vinculante respecto de cualquier otro título competencial sustantivo en manos de una Comunidad Autónoma.
Se podría haber entendido que no se trata de reconocer eficacia extraterritorial a los controles autonómicos de acceso, sino que la superación de uno hacía innecesario el de los otros, por cuanto devendría contrario a los principios de la Directiva de servicios, ya que sería un obstáculo irrazonable, desproporcionado e innecesario a la libertad de circulación y de prestación de servicios. El fundamento último, sería el principio de confianza mutua. Si una Comunidad habilita el acceso, las demás, no es que no lo hagan, porque resulta injustificado. No hay eficacia extraterritorial, sino la aplicación de la Constitución y del Derecho de la Unión que condenan los controles injustificados. Si el mercado es único, el acceso al mercado debería ser, también, único. Es irrelevante que dicho acceso se produzca por una u otra Comunidad, en virtud de los requisitos que considere oportunos. Una vez introducido en el mercado, no debería haber compartimentos internos; no es razonable que, ya dentro del mercado, se sucedan los controles, puesto que son redundantes. Debería bastar con uno. Lo que es inconstitucional no es la eficacia extraterritorial; lo que lo es, es el establecimiento de controles innecesariamente redundantes, injustificados, innecesarios, … porque, tales controles, serían inconstitucionales. Al margen quedan las actividades que, como se dice en la Ley, están “vinculadas al territorio” y que no pueden quedar, como resulta lógico, liberadas del control, igualmente, territorial.
En definitiva, lo más preocupante de la sentencia que hemos conocido es saber que, en nuestro sistema de distribución de competencias, no es posible que el Estado establezca que, en virtud del principio de confianza mutua, la superación del control de acceso al ejercicio de una actividad económica establecido por una Comunidad es suficiente para acceder al mercado. Lo que es difícil de entender es que la unidad del mercado nacional ni tiene garante ni tiene garantías. Es el constitucionalismo aldeano o el aldeanismo constitucional.
(Expansión, 27/06/2017)
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