Agotamiento normativo

Se aproxima la fecha de las elecciones. Es la hora de hacer balance. En la prensa, vemos una sucesión de noticias sobre el número de leyes aprobadas a lo largo de la legislatura. Para los políticos es como un índice de productividad. Su trabajo se mide en leyes. La sensación que produce en el lector, que se suma a otros indicios, es la de la regulación asfixiante. El peso del Estado y de su organización territorial como una gran maquinaria productora de normas que regulan todos y cada uno de los aspectos de nuestra vida. Sin embargo, los datos nos ofrecen otra imagen más compleja.

Es muy difícil acreditar el peso de la regulación. Es tanto un detalle objetivo (intensidad y extensión de las obligaciones impuestas a los ciudadanos) como subjetivo (imagen que se constituyen los ciudadanos sobre la carga regulatoria). Se ofrecen distintos elementos para calibrar dicho peso. Usualmente, se utiliza el subjetivo. Se interroga a los operadores económicos, en particular, sobre las cargas que soportan. No es un dato muy certero. Es una impresión condicionada por muchos factores.Otro indicio puede ser el del número de las normas. Es igualmente parcial porque poco o nada nos dice sobre la intensidad y la extensión de las obligaciones. Se basa en un prejuicio sostenido en la experiencia: toda norma introduce nuevas cargas; no las libera. Para liberar cargas, no se necesita producir miles de normas cada año. Con todas estas salvedades, el análisis cuantitativo a desarrollar, durante la dimensión temporal adecuada, nos puede permitir vislumbrar tendencias sobre las que extraer conclusiones relevantes.

Para llevar a cabo mi análisis, he elegido un periodo temporal significativo. Desde el año 1996 hasta la actualidad, mayo de 2015. Aquel primer año, se ponía fin a la V legislatura de las Cortes Generales. Se sucedieron tanto las de las mayorías del PP, las VI y la VII, con las del PSOE, las VIII y la IX, hasta llegar a la actual del PP, la X. Si utilizamos la base de datos del BOE, a lo largo de este período, el Estado ha aprobado 842 Leyes (orgánicas y ordinarias), 308 Reales Decretos Leyes, 6.706 Reglamentos (Reales Decretos). En cambio, las Comunidades Autónomas, 4.072 Leyes. En total, 11.928 normas. No están todas. Faltan, además de las Ordenanzas locales, las normas reglamentarias de los Gobiernos de las Comunidades Autónomas. Si aprobasen, como mínimo, la mitad que el Estado, nos encontraríamos con la mareante cifra de 51.000 disposiciones reglamentarias autonómicas. La suma daría lugar a 63.000 normas, producidas a lo largo de los casi 18 años elegidos, a razón de casi 3.500 normas anuales. Haciendo un cálculo, muy conservador, en función del contenido, un tercio introducen modificaciones o derogaciones de normas anteriores, otro tercio son organizativas y el último añade nuevas cargas. Esto supone que cada año el ordenamiento jurídico crece a razón de más de 1.160 normas, las cuales imponen nuevas obligaciones, requisitos y límites. Como el ordenamiento jurídico se crea por capas, cada año se le añade una nueva, pero la antigua no desaparece. No deja de surtir y producir efectos jurídicos. La montaña o la pirámide, según la representación Kelseniana, crece, y crece cada año. A la vista de las cifras expuestas, ya alcanza una altura considerable.

Tendencia decreciente actividad legislativa Estado y CCAA 1996 - 2015.

Sin embargo, como demuestra el gráfico que adjunto, se está produciendo un fenómeno inédito: la producción normativa decrece. La tendencia menguante es notable. En todos los ámbitos “legiferantes”. Tanto en el del Estado como en el de las Comunidades Autónomas. Y en aquel primero, y sospecho también en este último, van decayendo el número tanto de leyes como de reglamentos. A falta de una investigación más detallada, se podrían avanzar algunas hipótesis. La más benevolente es la de la toma de consciencia de nuestros legisladores de que la calidad ha de sustituir a la cantidad. Que la Better Regulation va en serio. Que los principios y reglas, así como sus equivalentes autonómicos, plasmados en la Ley 2/2011, se cumplen escrupulosamente. Creo que no. Basta observar cómo se producen las normas para reparar en que no es cierto. Que no ha calado ni lo que las leyes exigen. No pongo en duda que algo habrá influido. Pero no ha sido lo determinante. A mi juicio, es una constatación del agotamiento regulatorio. Ya está todo regulado. Ya se ha copado todo el espacio regulatorio. Y la montaña amenaza con la ruina. Un piso más y se colapsa. La creación normativa, como una operación de ir añadiendo pisos y pisos sin control, está llegando a su fin. El peso de la montaña es tan grande que su base, la social, ya no puede sostenerlo. Amenaza con la destrucción.

Las señales son, a mi juicio, claras. Ahora más que nunca es imperativa la Better Regulation. La creación de toda nueva norma debe estar debida y exhaustivamente justificada. Y, además, como ha propuesto recientemente el Primer Ministro de Canadá, la nueva norma debe substituir a otras antiguas para que el resultado neto sea negativo. No sólo evitar que se añada un nuevo piso, sino que se reduzca la altura. Además, es necesaria una completa y realista auditoría del sistema normativo. Qué normas han devenido obsoletas, total o parcialmente, por lo que ha de procederse a su derogación o modificación. En otros términos, adelgazar la montaña. Todavía echamos en falta el prometido Plan de Calidad y Simplificación Normativa del Gobierno de la Nación. Paradójicamente, la auténtica revolución vendrá cuando se exija el cumplimiento de manera eficaz de tanta norma. Creo que en España, el peso normativo es menos peso, porque fallan los organismos, tanto administrativos como judiciales, de control y exigencia del cumplimiento. No necesitamos, a mi juicio, más normas. Necesitamos mejores normas y, además, cumplidas con diligencia y eficacia. Si así se operase, probablemente, habría menos, porque se vería hasta la extenuación que la montaña o la pirámide aplasta la iniciativa y la libertad de los ciudadanos.

(Expansión, 06/05/2015)