El pasado jueves, se hacía oficial que el déficit público alcanzó en 2015 los 56.061 millones de euros. Representa el 5,16% del PIB, casi un punto por encima del objetivo del 4,2% pactado con Bruselas. Deviene muy difícil cumplir con el del año 2016, fijado en el 3%. ¿Qué es lo que ha fallado? Juan José Garrido, en su excelente artículo del pasado día 1, nos recordaba que “fue hace cuatro años cuando el propio Montoro nos convenció de que la Ley de Estabilidad Presupuestaria constituía el suficiente pertrecho para embridar el descontrol del gasto autonómico”. Y concluía: “visto lo visto, tampoco parece que haya sido garantía suficiente”. ¿Ha fracasado la Ley o los garantes de la Ley?
Hay pocos ámbitos y, menos menos, objetivos políticos, que disfruten de una mayor protección jurídica. La estabilidad presupuestaria está constitucionalizada (art. 135 CE) y es objeto de desarrollo por un una Ley orgánica, la 2/2012. Si cupiera dudas, el Tribunal Constitucional las ha resuelto en varias Sentencias (134/2011, 157/2011, 185/2011, 186/2011, 187/2011, 188/2011 y 189/2011). La estabilidad presupuestaria y el control del déficit son principios constitucionales que constituyen, en palabras del Tribunal, un “nuevo canon de constitucionalidad”. Tenemos, en definitiva, Derecho del más alto rango. Sin embargo, no tenemos nada. Ha demostrado que es un tigre de papel. Es elocuente que, en el primer año de vigencia del régimen de control, las Comunidades Autónomas se ajustaron. Una vez comprobaron que nada iba a suceder, el déficit se ha vuelto a desbocar. La capacidad de amenaza, que es la pieza esencial del Derecho, se ha agotado. Y de manera estruendosa. Cuando el Ministro de Hacienda sale ahora, en rueda de prensa, para reiterar las amenazas, está pretendiendo reconstruir la credibilidad del Derecho, cuando se ha demostrado que está muerto. Ya no intimida a nadie. Fue una solución eficaz cuando los operadores se creyeron que podía haber sanciones. Una vez se evidenció que no las habría, han vuelto a comportarse como lo hacían antes: y el déficit se ha disparado.
Los mecanismos de control previstos eran, sobre el papel, suficientes: medidas preventivas (el seguimiento de los datos y las advertencias de riesgo de incumplimiento); correctivas (la autorización por el Estado de las operaciones de endeudamiento y la aprobación del plan económico-financiero, así como su seguimiento) y coercitivas (acuerdo de no disponibilidad de créditos; constitución, cuando se solicite, por el Ministerio de Hacienda, de un depósito con intereses en el Banco de España equivalente al 0,2 % de su PIB; y, obligación de cumplir las medidas propuestas por una comisión de expertos). Incluso, se contempla, como supuesto extremo, la posibilidad de adoptar medidas de ejecución forzosa, previo requerimiento del Gobierno y con la aprobación por mayoría absoluta del Senado. A tal fin, para su ejecución “el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de la Comunidad Autónoma” (art. 26).
El punto débil de este régimen no es otro que el de su garante, o sea, aquél que ha de apreciar el déficit excesivo y, en su caso, adoptar las medidas enumeradas. Es, en última instancia, el Gobierno de la Nación. La oportunidad política hace acto de presencia. Por una razón esencial: el coste político. Las medidas tiene dos costes: por un lado, el del malo de la película y, por otro, que afectan a la financiación de los servicios del Estado del bienestar (sanidad, educación y dependencia), en manos de las Comunidades. Ni el Estado quiere asumirlo, ni tampoco las Comunidades.
Cuando unos medios tan potentes están a expensas del oportunismo político, el resultado es el de la inaplicación. No se quieren asumir las consecuencias negativas. Como tampoco quieren las Comunidades Autónomas asumir el control del déficit. Ni éstas quieren controlar el déficit, ni el Estado quiere controlar que se controle el déficit. El resultado es el previsto: se ha desbocado, y sin perspectivas.
Se hace imprescindible “despolitizar” el control del déficit. El papel de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal es esencial. Creada por una Ley Orgánica 6/2013 tiene por finalidad, según se expone en el artículo 2, “garantizar el cumplimiento efectivo por las Administraciones Públicas del principio de estabilidad presupuestaria previsto en el artículo 135 de la Constitución Española, mediante la evaluación continua del ciclo presupuestario, del endeudamiento público, y el análisis de las previsiones económicas.” Su intervención debería ser decisiva. Lamentablemente, su papel se ha ido desdibujando, deviniendo casi anecdótico. Se podría reforzar para que su función fuese concluyente. Por ejemplo, que el informe de la Autoridad en el que se aprecie el déficit excesivo, obligue a la autoridades correspondientes a poner en marcha las medidas, en particular, las de corrección. Y, caso de no ponerse en marcha de manera efectiva, pueda substituirlas.
En definitiva, tenemos Constitución, Ley, Sentencias, … pero no tenemos custodios con intereses alineados con lo que el Derecho establece. Al contrario, sus incentivos van en la dirección opuesta, de ahí que las exigencias jurídicas se hayan desmontado hasta la ineficacia. Si queremos que la estabilidad presupuestaria sea el objetivo constitucional establecido, su tutela o amparo debe de estar en manos de autoridades independientes comprometidas y con poderes suficientes. Mientras tanto, es un tigre de papel que ya no asusta a nadie.
(Expansión, 05/04/2016)
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