La entrada en vigor de la Ley 39/2015, del procedimiento administrativo común ha abierto las puertas al análisis concienzudo de sus disposiciones. Cierto escepticismo hacía albergar a algunos que no se produciría. Y se ha producido. Una de las apreciaciones reiteradas es la de la defectuosa técnica. Desde las más evidentes, como la de la disposición final quinta, a otras no tan evidente como a la que me voy a referir a continuación.
En la disposición final quinta, consagrada a la adaptación normativa se dispone lo siguiente:
En cambio, ya no es una errata sino un defecto técnico lo que se puede apreciar en la disposición adicional primera. En la misma se dispone lo siguiente:
Es una disposición que no estaba incluida en la Ley 30/1992. Me refiero al primer apartado. En las disposiciones adicionales quinta, sexta, séptima y octava bis de dicha Ley, si que salvaba expresamente que los procedimientos enumerados en el segundo apartado de la disposición adicional primera de la Ley 39/2015 se regulaban por la legislación específica. Sin embargo, como digo, la generalidad del primer apartado, que no necesariamente, expressis verbis, está vinculado al segundo, plantea como digo, problemas de interpretación.
La interpretación literal de la misma podría conducir a entender que 1) una Ley especial podría regular un procedimiento administrativo especial por razón de la materia y que 2) dicha Ley podría incluir trámites adicionales o distintos a los de la Ley 39/2015, así como no exigir (por lo tanto eliminar) otros que si están regulador por esta. Ciertamente, en el segundo apartado se especifican las actuaciones y procedimientos que se rigen por su normativa específica. Ahora bien, nada nos conduce a interpretar o entender que sólo estos son los procedimientos regulados en leyes especiales a los que se refiere el primer apartado. Podría interpretarse que el listado es abierto. En cierta medida, si la propia ley admite unos procedimientos especiales, los relacionados en el segundo apartado, nada impide, porque no lo impide la Ley, que se puedan añadir otros. En consecuencia, ¿en qué queda el carácter común del procedimiento administrativo en los términos constitucionales?
Para incrementar la confusión, en la Exposición de Motivos se nos dice, sobre esta cuestión:
En puridad, los procedimientos a los que se refiere la disposición adicional primera no son especiales; su legislación no incluye "especialidades" dentro del procedimiento común, sino regula procedimientos distintos que pueden, incluso, comprender no sólo trámites adicionales (lo que sería lógico dentro de la especialidad), sino distintos e, incluso, derogatorios de los incluidos en el común. Hay una confusión entre procedimiento común y especial. El especial no modifica el común, solo lo hace suyo y lo adapta, pero sin derogarlo. En cambio, el singular, si que puede, en atención a su singularidad, modificar el común.
Esta confusión, podría alimentar la tesis de que la legislación sustantiva, en atención a la distribución de competencias, podría establecer procedimientos "especiales" en los términos del primer apartado de la disposición adicional primera, por lo tanto quebraría el significado y función del procedimiento administrativo común. Sería una suerte de regulación a disposición de aquella legislación. Se rompería la unidad básica o sustantiva del procedimiento alrededor de la legislación del procedimiento administrativo común.
A mi juicio, nos encontramos con un defecto técnico que el interprete deberá salvar aplicando la lógica institucional: la Constitución consagra la institución del "procedimiento administrativo común". El legislador de procedimiento, ni el del común, ni el de los especiales, ni aún menos, el de las singularidades, podría adoptar reglas que atente contra la naturaleza y función de aquella institución constitucional. Y serían reglas de este tipo aquellas que consagran, con carácter general, que las leyes especiales por razón de la materia pueden diseñar un procedimiento singular que, incluso, derogue las reglas del procedimiento administrativo común. Si así fuese, tendencialmente dejaría de existir este procedimiento. Se estaría violentando la Constitución.
En la disposición final quinta, consagrada a la adaptación normativa se dispone lo siguiente:
“En el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la Ley, se deberán adecuar a la misma las normas reguladoras estatales, autonómicas y locales de los distintos procedimientos normativos que sean incompatibles con lo previsto en esta Ley.”Es evidente que no se tratan de los procedimientos "normativos" sino de los administrativos. Es una errata que no ha sido salvada por lo que los interpretes deben entender que se refiere a la adaptación de los procedimientos administrativos al nuevo régimen de la Ley.
En cambio, ya no es una errata sino un defecto técnico lo que se puede apreciar en la disposición adicional primera. En la misma se dispone lo siguiente:
"Disposición adicional primera. Especialidades por razón de materia.
1. Los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales.
2. Las siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley:
a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa.
b) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo.
c) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería.
d) Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo.”
Es una disposición que no estaba incluida en la Ley 30/1992. Me refiero al primer apartado. En las disposiciones adicionales quinta, sexta, séptima y octava bis de dicha Ley, si que salvaba expresamente que los procedimientos enumerados en el segundo apartado de la disposición adicional primera de la Ley 39/2015 se regulaban por la legislación específica. Sin embargo, como digo, la generalidad del primer apartado, que no necesariamente, expressis verbis, está vinculado al segundo, plantea como digo, problemas de interpretación.
La interpretación literal de la misma podría conducir a entender que 1) una Ley especial podría regular un procedimiento administrativo especial por razón de la materia y que 2) dicha Ley podría incluir trámites adicionales o distintos a los de la Ley 39/2015, así como no exigir (por lo tanto eliminar) otros que si están regulador por esta. Ciertamente, en el segundo apartado se especifican las actuaciones y procedimientos que se rigen por su normativa específica. Ahora bien, nada nos conduce a interpretar o entender que sólo estos son los procedimientos regulados en leyes especiales a los que se refiere el primer apartado. Podría interpretarse que el listado es abierto. En cierta medida, si la propia ley admite unos procedimientos especiales, los relacionados en el segundo apartado, nada impide, porque no lo impide la Ley, que se puedan añadir otros. En consecuencia, ¿en qué queda el carácter común del procedimiento administrativo en los términos constitucionales?
Para incrementar la confusión, en la Exposición de Motivos se nos dice, sobre esta cuestión:
“Destaca igualmente, la disposición sobre las especialidades por razón de la materia donde se establece una serie de actuaciones y procedimientos que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo previsto en esta Ley, entre las que cabe destacar las de aplicación de los tributos y revisión en materia tributaria y aduanera, las de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo, en donde se entienden comprendidos, entre otros, los actos de encuadramiento y afiliación de la Seguridad Social y las aportaciones económicas por despidos que afecten a trabajadores de cincuenta o más años en empresas con beneficios, así como las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería.”Nos parece querer decir que sólo los procedimientos expresamente mencionados son las únicos procedimientos "especiales" admitidos. No habría más procedimientos de esta naturaleza. Serían como la excepción que confirmaría la regla: que hay un procedimiento común, cuya legislación (la 39/2015) es la que regula las instituciones comunes a todos los procedimientos y que la legislación sustantiva reguladora de los procedimientos de actuación de la Administración en los ámbitos correspondiente deberá respetar.
En puridad, los procedimientos a los que se refiere la disposición adicional primera no son especiales; su legislación no incluye "especialidades" dentro del procedimiento común, sino regula procedimientos distintos que pueden, incluso, comprender no sólo trámites adicionales (lo que sería lógico dentro de la especialidad), sino distintos e, incluso, derogatorios de los incluidos en el común. Hay una confusión entre procedimiento común y especial. El especial no modifica el común, solo lo hace suyo y lo adapta, pero sin derogarlo. En cambio, el singular, si que puede, en atención a su singularidad, modificar el común.
Esta confusión, podría alimentar la tesis de que la legislación sustantiva, en atención a la distribución de competencias, podría establecer procedimientos "especiales" en los términos del primer apartado de la disposición adicional primera, por lo tanto quebraría el significado y función del procedimiento administrativo común. Sería una suerte de regulación a disposición de aquella legislación. Se rompería la unidad básica o sustantiva del procedimiento alrededor de la legislación del procedimiento administrativo común.
A mi juicio, nos encontramos con un defecto técnico que el interprete deberá salvar aplicando la lógica institucional: la Constitución consagra la institución del "procedimiento administrativo común". El legislador de procedimiento, ni el del común, ni el de los especiales, ni aún menos, el de las singularidades, podría adoptar reglas que atente contra la naturaleza y función de aquella institución constitucional. Y serían reglas de este tipo aquellas que consagran, con carácter general, que las leyes especiales por razón de la materia pueden diseñar un procedimiento singular que, incluso, derogue las reglas del procedimiento administrativo común. Si así fuese, tendencialmente dejaría de existir este procedimiento. Se estaría violentando la Constitución.
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