En la Biblia, en el Evangelio de San Mateo, encontramos la parábola de la casa construida sobre roca: “Por tanto, cualquiera que oye estas palabras mías y las pone en práctica, será semejante a un hombre sabio que edificó su casa sobre la roca; y cayó la lluvia, vinieron los torrentes, soplaron los vientos y azotaron aquella casa; pero no se cayó, porque había sido fundada sobre la roca”. Es la parábola que mejor se adapta a los reguladores.
Siempre en el centro de la tormenta. Es imprescindible que estén bien anclados en la roca para soportar el torbellino de los intereses que se desatan a su alrededor; algunos, muy poderosos. El último episodio ha acaecido con la propuesta de la CNMC de siete nuevas circulares sobre la metodología para el cálculo de la tasa de retribución financiera que recibirán las redes eléctricas de distribución y transporte (entre 2020 y 2025) y las de distribución y transporte de gas (entre 2021 y 2026). Esta nueva metodología supone un importante recorte de entre el 7% y el 21% en la retribución a percibir por los titulares de las redes. Se ha justificado en el beneficio que le supone a los usuarios.
Hay varios mitos alrededor de esta afirmación. El más importante es el del Espíritu santo y el de la santidad de los reguladores. Siguiendo el viejo modelo burocrático napoleónico, el interés general se presenta, como el Espíritu santo, al probo funcionario/regulador. Éste, en una suerte de retiro casi monacal, espera la revelación para pergeñar la decisión adecuada al interés general.
Ni el interés general es un objeto revelado, ni los reguladores son santos. En el contexto de una democracia deliberativa, el interés general ha de resultar de la deliberación entre los sujetos legitimados conforme a las reglas del procedimiento que garantice la igualdad entre los participantes.
La gran paradoja de los reguladores es que la independencia los debilita; y mucho. Mirando el ejemplo de los jueces, los funcionarios públicos que disfrutan, en consonancia con el reconocimiento constitucional (art. 117), del más relevante e intenso régimen de protección de la independencia, éste no ha impedido que sufran intromisiones que han comprometido aquella. Mas, por lo menos, tienen el baluarte de la sujeción al imperio de la Ley (art. 117). En cambio, los reguladores no tienen constitucionalmente garantizada la independencia y su sujeción al imperio de la ley es tan débil como lo es la amplitud de la discrecionalidad de la que disfrutan.
La independencia debilita y mucho cuando se trata de gestionar intereses tan poderosos como los que se concitan en los mercados como el de la energía, las comunicaciones electrónicas y otros. ¿Cuál es el antídoto? La transparencia.
El peso del modelo burocrático sigue estando presente en la regulación de los mercados. No se contemplan, por ejemplo, la celebración de sesiones públicas en las que se pueda debatir las propuestas de cambio regulatorio. El trámite de información pública, como el que ya existe, con ser importante, no permite la interacción; el debate sobre los pormenores de los cambios que se pretenden introducir.
La transparencia no es sólo facilitar la información; también debería contemplar la disputa, la exhibición pública de los argumentos que sirven de apoyo a los intereses en conflicto. La Federal Trade Commission, la agencia norteamericana de defensa de la competencia, cuenta con varias vías para hacer transparente lo que hace y decide: no sólo la información pública y los anuncios de los proyectos de normas para recabar la opinión de todos los interesados, también los Workshops, así como las comparecencias ante las Comisiones correspondientes del Congreso. El conjunto de vías permite un debate bidireccional: desde el regulador a los interesados y desde éstos a aquél; y hacerlo de forma pública.
Entre nosotros, el foro son los medios de comunicación; las invectivas de unos dirigidas a la CNMC sin réplica por su parte. Un diálogo de sordos que no esclarece nada. Unos lanzan su propuesta y otros responden con sus acusaciones y diatribas. El debate queda en la zona oscura; en la que mejor se manejan los poderosos intereses.
Que se hagan públicos los intereses, que se exponga por qué se defiende una u otra propuesta, que todos los interesados puedan controvertir sobre las propuestas y formular sus contrapropuestas. Es el contexto democrático adecuado para que la autoridad independiente pueda formular el juicio que exige el interés general para la correcta ordenación de los mercados.
No hay espíritu santo, ni santidad. La democracia deliberativa exige transparencia, entendida como la publicidad de los debates en los que los interesados controvierten en sesiones públicas. Sólo así, los reguladores, asentados sobre una firme roca, podrán resistir el embate de los intereses.
(Expansión, 17/07/2019)
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