La proposición de Ley del grupo parlamentario socialista y de unidas podemos que tiene por objetivo la reforma de la mayoría necesaria para la elección de los vocales del Consejo General del Poder Judicial ha planteado el interesante debate sobre los límites que el Derecho de la Unión Europea impone a operaciones como la indicada.
El Tribunal de Justicia ha establecido, sin género de dudas, la conexión entre la independencia judicial y los valores de la Unión, en particular, el del Estado de Derecho (art. 2 TUE). Y, a su vez, con la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión que reconoce el derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial (art. 47).
La cuestión jurídica siguiente es la de precisar qué requisitos ha de cumplir un Tribunal para que pueda ser considerado independiente. El Tribunal de Justicia de la Unión ha avanzado en la definición de un concepto europeo de independencia judicial, máxime cuando se trata de garantizar, por un lado, el derecho a la tutela judicial efectiva y, por otro, la aplicación del Derecho de la Unión. En los litigios que se controvierte sobre el Derecho de la Unión, los Tribunales han de ser independientes para así garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva que reconoce la Carta.
La sentencia clave es la Sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de noviembre de 2019 (Asuntos acumulados C-585/18, C-624/18 y C-625/18 A.K. y otros; Independencia de la sala disciplinaria del Tribunal supremo). Es otra más de las sentencias suscitadas por la regresión anti-democrática seguida por las autoridades polacas para controlar el poder judicial. En este caso, el Tribunal se enfrente a una cuestión prejudicial relativa a si puede ser considerada como independiente una nueva sala creada en el Tribunal Supremo para ejercer la potestad disciplinaria en relación con los jueces. El Tribunal enuncia algunos criterios que se habrán de tener en cuenta en orden a que el tribunal nacional resuelva la cuestión principal.
En lo que nos interesa, voy a distinguir tres planos de análisis. El primero es el objetivo, el de las reglas. El segundo, es el de la valoración que hacen los ciudadanos sobre la independencia de los tribunales. Y, por último, la conexión entre la independencia judicial y la del órgano de gobierno de los jueces.
Independencia judicial en las reglas
En el primer plano, el Tribunal vierte unas afirmaciones relativas a las reglas de garantia de la independencia.
En primer lugar, la independencia judicial no es una característica más de los tribunales. El Tribunal identifica tres rasgos esenciales: (1) es inherente a la función jurisdiccional; (2) está integrada en el contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva y del derecho fundamental a un proceso equitativo; y (3) reviste una importancia capital como garante de la protección del conjunto de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables y de la salvaguarda de los valores comunes de los Estados miembros proclamados en el artículo 2 TUE, en particular el valor del Estado de Derecho [sentencia de 24 de junio de 2019, Comisión/Polonia (Independencia del Tribunal Supremo), C-619/18, EU:C:2019:531, apartado 58 y jurisprudencia citada].[apartado 120]
Por lo tanto, la independencia no alude a la configuración organizativa, sino a la esencia de la función jurisdiccional, del derecho fundamental a la tutela judicial y del sistema de protección de los derechos y los valores de la Unión.
En segundo lugar, la exigencia de independencia comprende dos aspectos. Uno de orden externo (lo que podríamos denominar como la independencia en sentido estricto): supone que el Tribunal "ejerza sus funciones con plena autonomía, sin estar sometido a ningún vínculo jerárquico o de subordinación respecto a terceros y sin recibir órdenes ni instrucciones de ningún tipo, cualquiera que sea su procedencia, de tal modo que quede protegido de injerencias o presiones externas que puedan hacer peligrar la independencia de sus miembros a la hora de juzgar o que puedan influir en sus decisiones [sentencias de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, apartado 63 y jurisprudencia citada, y de 24 de junio de 2019, Comisión/Polonia (Independencia del Tribunal Supremo), C-619/18, EU:C:2019:531, apartado 72]." [apartado 121]
Y el otro es de orden interno o "imparcialidad". En esta vertiente el tribunal se encuentra en una situación de "equidistancia" con respecto a "las partes del litigio y a sus intereses respectivos en relación con el objeto de dicho litigio". Y añade: "este aspecto exige el respeto de la objetividad y la inexistencia de cualquier interés en la solución del litigio que no sea el de la aplicación estricta de la norma jurídica [sentencias de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, apartado 65 y jurisprudencia citada, y de 24 de junio de 2019, Comisión/Polonia (Independencia del Tribunal Supremo), C-619/18, EU:C:2019:531, apartado 73]." [apartado 122]
La independencia, en sentido estricto, vendría a ser una cualidad que preserva el ejercicio de la funcion jurisdiccional de cualquier injerencia o presión; en cambio, la imparcialidad, lo protege de los intereses en litigio; la primera de la presión, la segunda, de la parcialidad.
La independencia y la imparcialidad se garantizan mediante reglas relativas a distintos aspectos de los Tribunales. El objetivo es generar, como analizaré más adelante, confianza en los ciudadanos.
En tercer lugar, el principio de división de poderes garantiza la independencia, por consiguiente, la cláusula de Estado de Derecho, en tanto que aquél principio "caracteriza" a este Estado. Así pues, la división de poderes garantiza la independencia de los tribunales frente a los poderes Legislativo y Ejecutivo (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de noviembre de 2016, Poltorak, C-452/16 PPU, EU:C:2016:858, apartado 35).[apartado 124]
En cuarto lugar, las garantías de la independencia deben proteger a los jueces tanto frente a cualquier influencia directa, en forma de instrucciones, como a las formas de influencia más indirecta que pudieran orientar las decisiones de los jueces de que se trate [apartado 125]
Las conclusiones que extrae el Tribunal, a la vista de su propia doctrina, las confirma con la del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ya que "el Tribunal de Justicia debe velar por que su interpretación del artículo 47, párrafo segundo, de la Carta garantice un nivel de protección que respete el garantizado por el artículo 6 del CEDH, según lo interpreta el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (sentencia de 29 de julio de 2019, Gambino e Hyka, C-38/18, EU:C:2019:628, apartado 39)." [apartado 118] A tal fin, revista la doctrina del Tribunal Europeo.
Apreciación social de la independencia
El segundo plano que señalaba es el de la apreciación que los ciudadanos hacen de la independencia. Hay una conexión estrecha con la objetiva de las normas. El Tribunal señala que las garantías de la independencia han de servir al objetivo de "excluir toda duda legítima en el ánimo de los justiciables en lo que respecta a la impermeabilidad de dicho órgano frente a elementos externos y en lo que respecta a su neutralidad con respecto a los intereses en litigio [sentencias de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, apartado 66 y jurisprudencia citada, y de 24 de junio de 2019, Comisión/Polonia (Independencia del Tribunal Supremo), C-619/18, EU:C:2019:531, apartado 74].[apartado 123]
Es importante esta "apreciación" o valoración que hacen los ciudadanos sobre la independencia. Este elemento subjetivo es relevante. Los tribunales no sólo deben serlo, sino, además, parecerlo, en la consideración de los ciudadanos. Y la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos insiste en esta dimensión, en el análisis que el Tribunal de Justicia lleva a cabo de su doctrina. En la garantía de la independencia, tanto en sentido estricto (protección frente a las injerencias) como de la imparcialidad, "está en juego la confianza misma que todo tribunal debe inspirar en los justiciables en una sociedad democrática (véase, en este sentido, TEDH, sentencia de 21 de junio de 2011, Fruni c. Eslovaquia, CE:ECHR:2011:0621JUD000801407, § 141)." [apartado 127]. E insiste, "se trata, de nuevo, de la confianza que los tribunales de una sociedad democrática deben inspirar en los justiciables, comenzando por las partes en el procedimiento (véanse, en particular, TEDH, sentencias de 6 de mayo de 2003, Kleyn y otros c. Países Bajos, CE:ECHR:2003:0506JUD003934398, § 191 y jurisprudencia citada, y de 6 de noviembre de 2018, Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal, CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, §§ 145, 147 y 149 y jurisprudencia citada)." [apartado 128] Ahora bien, los "temores" de las partes, sobre la falta de independencia e imparcialidad, deben estar "objetivamente justificados" [apartado 129]
Por lo tanto, lo que el Tribunal de Justicia afirma que se debe examinar es si el tribunal, a la vista de las reglas y de cualquier otra circunstancia pertinente, "puede suscitar dudas legítimas en el ánimo de los justiciables en cuanto a la impermeabilidad de la Sala Disciplinaria frente a elementos externos, en particular frente a influencias directas o indirectas de los poderes Legislativo y Ejecutivo, y en cuanto a su neutralidad con respecto a los intereses en litigio, y por lo tanto puede dar lugar a una falta de apariencia de independencia o de imparcialidad de dicha sala susceptible de menoscabar la confianza que la Administración de Justicia debe inspirar en los justiciables en una sociedad democrática." [apartado 154]
Independencia judicial e independencia del órgano de gobierno de los jueces
El tercer plano es el dedicado al órgano de gobierno de los jueces. En el caso objeto de examen, el polaco, el presidente de la república nombra a los magistrados del Tribunal Supremo. No hay reproche alguno porque lo es a propuesta del órgano de gobierno de los jueces, siempre y cuando "dicho organismo disfruta él mismo de una independencia suficiente respecto de los poderes Legislativo y Ejecutivo y de la autoridad a la que debe remitir tal propuesta de nombramiento [véase, por analogía, la sentencia de 24 de junio de 2019, Comisión/Polonia (Independencia del Tribunal Supremo), C-619/18, EU:C:2019:531, apartado 116]." "En efecto, el grado de independencia de que goza el CNPJ [órgano de gobierno judicial] frente a los poderes Legislativo y Ejecutivo en el ejercicio de los cometidos que la legislación nacional le atribuye como organismo encargado, en virtud del artículo 186 de la Constitución, de velar por la independencia de los jueces y tribunales puede ser pertinente a los efectos de apreciar si los jueces que selecciona estarán en condiciones de satisfacer las exigencias de independencia y de imparcialidad que se derivan del artículo 47 de la Carta." "Es al órgano jurisdiccional remitente a quien corresponderá comprobar si el CNPJ ofrece o no suficientes garantías de independencia frente a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, teniendo en cuenta todos los aspectos pertinentes tanto de hecho como de Derecho y que se refieran tanto a las condiciones en que se designó a los miembros de dicho organismo como a la manera en que desempeña concretamente su cometido."
Por lo tanto, no hay independencia judicial si el órgano de gobierno de los jueces no es independiente del Poder legislativo y del Poder ejecutivo. Si el órgano que propone o designa a los jueces no es independiente, tampoco lo serán los jueces propuestos o designados. Y para llevar a cabo tal valoración se habrá de tener en cuenta "todos los aspectos pertinentes tanto de hecho como de Derecho y que se refieran tanto a las condiciones en que se designó a los miembros de dicho organismo como a la manera en que desempeña concretamente su cometido."
Y uno de los aspectos que resultan relevantes que, para valorar la independencia, el Tribunal cita expresamente es el siguiente: "mientras que a los quince miembros del CNPJ elegidos de entre los jueces los elegían en el pasado sus homólogos, ahora los elige una de las cámaras del Poder Legislativo de entre candidatos que pueden ser propuestos por grupos de dos mil ciudadanos o de veinticinco jueces, reforma que da lugar a que veintitrés de los veinticinco miembros del CNPJ procedan directamente de los poderes políticos o sean elegidos por estos".
La procedencia o elección directa de los poderes políticos de la mayoría de los miembros del órgano de gobierno de los jueces es relevante para llevar a cabo la apreciación de conjunto sobre la independencia del órgano de gobierno. Indudablemente, un órgano elegido por los poderes políticos no es un órgano independiente de dichos poderes, sea legislativo o ejecutivo.
Por lo tanto, no hay independencia judicial sin independencia del órgano de gobierno y este no lo es si la mayoría de sus miembros proceden directamente del poder político. Una conclusión relevante a nuestros efectos, en mitad del debate sobre la mayoría necesaria para la elección de los vocales judiciales del CGPJ.
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