Sobre el Acuerdo del Consejo Interterritorial: coordinación vertical en vivo

El BOE ha publicado, en el día de hoy, el Acuerdo del Consejo Interterritoral del Sistema Nacional de Salud sobre la declaración de actuaciones coordinadas en salud pública para responder ante situaciones de especial riesgo por transmisión no controlada de infecciones causadas por el SARS-Cov-. Suscita interesantes reflexiones sobre el aspecto competencial. A estas me voy a entretener a continuación. En otro momento expondré mi opinión sobre las medidas acordadas.

Acuerdo del Consejo Interterritorial

 

En primer lugar, el Acuerdo se publica por Resolución de la Secretaría de Estado. La Administración General del Estado no "añade" nada, salvo el mero acto de dar publicidad a una decisión de otro órgano, en este caso, el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud. Así se afirma textualmente: 

"El Pleno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, en su reunión de 30 de septiembre de 2020, ha aprobado el Acuerdo del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud sobre la Declaración de Actuaciones Coordinadas en salud pública para responder ante situaciones de especial riesgo por transmisión no controlada de infecciones causadas por el SARS-Cov-2.

A los efectos de dar publicidad y transparencia al mencionado Acuerdo,

Esta Secretaría de Estado de Sanidad ha resuelto disponer la publicación del mismo en el «Boletín Oficial del Estado» como anexo a esta resolución."

La Administración General del Estado se limita dar publicidad al acuerdo alcanzado en el Consejo. 

En segundo lugar, el objeto del Acuerdo, como igualmente se afirma, es el de que sean declaradas como actuaciones coordinadas en salud pública las que relaciona en atención a un objetivo final cual es el de "mantener un control suficiente de la transmisión del SARS-Cov-2 que evite la necesidad de imponer restricciones de mayor impacto con el consiguiente efecto negativo en la sociedad y en la economía del país".

"A la vista de lo anterior, en su sesión de 30 de septiembre de 2020, el Pleno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud acuerda:

Primero.

Que sean declaradas como actuaciones coordinadas en salud pública para responder a la situación de especial riesgo por transmisión no controlada de infecciones por COVID-19, de acuerdo con lo establecido en el artículo 65 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, las siguientes ..."

En tercero lugar, especifica que una cosa es el Acuerdo y otra es la declaración de las actuaciones. Ambas son obligatorias. El Acuerdo tiene, en virtud de lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 151.2.a) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, carácter obligatorio porque, nos dice el apartado cuarto, "este Acuerdo viene referido a un ámbito material en el que la Administración General del Estado tiene atribuidas funciones de coordinación general de la sanidad, de acuerdo con el orden constitucional de distribución de competencias". Es, concluye, "de obligado cumplimiento para todas las comunidades y ciudades autónomas integrantes del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, con independencia del sentido de su voto". 

A su vez, se detalla que es la "declaración de actuaciones coordinadas [la que] obligará a las comunidades autónomas a adoptar, al menos, las medidas que se prevén en el apartado 2 en los municipios de más de 100.000 habitantes que formen parte de su territorio, cuando concurran las tres circunstancias siguientes:..."

En el apartado segundo se insiste en la obligatoriedad: 

"En los supuestos en que la ejecución de las actuaciones contempladas en la Declaración de Actuaciones Coordinadas requiera de la adopción, por parte de las comunidades autónomas, de algún acto o disposición, estas se adoptarán antes de que transcurran 48 horas desde que se tenga conocimiento de la concurrencia de las circunstancias previstas en el apartado 1.1."

Y se concluye, en relación con las Comunidades en las que concurren las circunstancias indicadas en el apartado primero: 

"si a la fecha de notificación a la comunidad autónoma de la Declaración de Actuaciones Coordinadas ya existieran municipios en los que concurren las circunstancias previstas en el apartado 1.1, la comunidad autónoma correspondiente adoptará los actos y disposiciones que resulten precisos para dar cumplimiento a lo establecido en dicha Declaración en un plazo máximo de 48 horas desde en el momento en el que se produzca dicha notificación."

En coherencia con lo expuesto, en el apartado quinto se concluye: 

"La Declaración de Actuaciones Coordinadas producirá efectos desde su notificación a las comunidades y ciudades autónomas y hasta que se apruebe por el Ministro de Sanidad, previo acuerdo del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, con audiencia de todas las comunidades y ciudades autónomas, la finalización de su vigencia.

 

Por lo tanto, la Declaración es obligatoria desde la notificación. Pero hay un plazo de 48 horas para implementar los actos y disposiciones de ejecución. Y no es necesario esperar a que la Comunidad aprecie la concurrencia de las circunstancias si, en el momento de la notificación, ya cuenta con municipios en los que concurren las circunstancias del apartado 1.1. En este caso, las 48 horas se comienzan a computar desde la notificación de la Declaración. 

En cuarto lugar, la Declaración vendría a ser una decisión por la que se obliga a una Comunidad Autónoma para que adopte las medidas pero sólo de concurrir las tres circunstancias que enumera en el apartado 1.1 del Acuerdo. Por lo tanto, (1) el Acuerdo autoriza a quien corresponda (no lo dice, pero es el Ministerio) a que haga una "declaración de actuaciones coordinadas" pero dirigida a una Comunidad Autónoma, que (2) le será notificada, para producir los efectos que correspondan, pero (3) sólo son obligatorias las medidas del Acuerdo si la Comunidad comprueba que se cumplen los tres requisitos que se fijan en el Acuerdo. A partir de ese momento (4) deberá adoptar "actos o disposiciones" para la ejecución de las actuaciones, además, en el plazo de 48 horas, pero desde que se tenga conocimiento de las circunstancias del apartado 1.1. 

Salvo que a la fecha de notificación en la Comunidad ya existieran municipios en los que concurren las circunstancias previstas en el apartado 1.1. En tal caso, desde la notificación se inicia el plazo de 48 horas.

En quinto lugar, se sigue la mecanica del artículo 65 de la Ley 16/2003 que explico en otra entrada (aquí). Fue modificado por el Real Decreto-ley 21/2020. La declaración de actuaciones coordinadas en salud pública corresponde al Ministerio de Sanidad, "previo acuerdo del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud", con audiencia de las comunidades directamente afectadas, “salvo en situaciones de urgente necesidad, en cuyo caso se tomarán las medidas que sean estrictamente necesarias y se le informará de manera urgente de las medidas adoptadas”. La declaración obliga a todas las partes incluidas en ella. 

En sexto lugar, el Acuerdo del Consejo operaría como una suerte de autorización de ejercicio del poder del Ministro para efectuar la "Declaración de actuaciones coordinadas" que sería obligatoria para la Comunidad correspondiente pero cuya ejecución requiere, por un lado, que la Comunidad aprecie la concurrencia de las circunstancias; por otro, que adopte actos o disposiciones que ejecute las medidas que enumera el Acuerdo, que operan como un mínimo puesto que las Comunidades puede adoptar otras en ejercicio de sus competencias; y, por último, que tiene la Comunidad un plazo de 48 horas para su implementación. Salvo, insisto, que a fecha de notificación en la Comunidad ya existieran municipios en los que concurren las circunstancias previstas en el apartado 1.1. En tal caso, desde la notificación se inicia el plazo de 48 horas.

En séptimo lugar, el poder del Ministro sería previo; resultaría de la distribución de competencias (art. 194.1.16ª CE); conectaría, en última instancia, con la coordinación general en materia de salud, como ya he comentado. Una competencia que le permitiría, al Estado, obligar a una Comunidad autónoma a hacer, a adoptar actos y disposiciones, para ejecutar las medidas para controlar la pandemia. 

En octavo lugar, el Acuerdo del Consejo interterritorial ¿qué sentido tendría? y, a continuación, se requiere la audiencia de la Comunidad en relación con la específica Declaración. El acuerdo pretendería fomentar la coordinación en orden a las medidas que se podrían adoptar. Vendría a ser un mecanismo de coordinación que, inicialmente, pretende ser horizontal (consenso, que es el régimen específico de acuerdos del Consejo: art. 73 Ley 16/2003), pero que puede ser vinculante, cuando el Estado hace uso de su función de coordinación (art. 151.2.a) de la Ley 40/2015). Por lo tanto, no es vinculante porque se ha adoptado por mayoría, sino que lo es porque viene respaldado por la función de coordinación del Estado. ¿Qué jurídico sentido tiene el acuerdo?

Debemos distinguir varios supuestos:

(1) coordinacion estatal + unanimidad; estaríamos ante un supuesto de coordinación horizontal. 

(2) coordinación estatal + no acuerdo; la coordinación sería vertical: el Estado podría imponerla. 

(3) coordinación estatal + acuerdo pero sólo mayoritario; la coordinación sería vertical: el Estado se la impondría a las Comunidades que no han aceptado el acuerdo. 

Por lo tanto, sólo tiene relevancia competencial la coordinación estatal con acuerdo unánime de las Comunidades porque daría lugar a una coordinación horizontal. En los demás, casos, es irrelevante el Acuerdo bien porque lo haya, pero mayoritario, como que no lo haya, porque el Estado impondrá la coordinación en virtud no del Acuerdo, como expresamente dice el artículo 65 Ley 16/2003, sino de las funciones de coordinación que le corresponde.

En noveno lugar,  nos encontramos, así pues, con una competencia de coordinación del Estado que puede ser horizontal si hay acuerdo o vertical si no lo hay. En este último caso, el Estado podría imponer la coordinación estableciendo la obligatoriedad de ejecutar ciertas medidas mediante actos y disposiciones. Así lo podría hacer en virtud de la competencia general que la Constitución le atribuye el artículo 149.1.16ª (“Bases y coordinación general de la sanidad”). 

La intensidad de la coordinación (desde horizontal a vertical) vendrá impuesta por las gravedad de las circunstancias. En el caso de “situaciones de urgente necesidad", como dispone el artículo 65 Ley 16/2003, el Ministerio de Sanidad, la Administración General del Estado, se "tomarán las medidas que sean estrictamente necesarias y se le informará de manera urgente de las medidas adoptadas”.

En décimo y último lugar, el Estado sí que tiene competencias para, en circunstancias extraordinarias, imponerse a las Comunidades que quedan obligadas a cumplir y ejecutar las decisiones del Estado. En definitiva, el acuerdo o no de las Comunidades Autónomas en el seno del Consejo Interterritorial es, jurídicamente irrelevante, salvo si hay consenso. En otros casos, es la competencia de coordinación del Estado la que permite obligar a las Comunidades, acepten o no acepten las medidas acordadas.