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Responsabilidad patrimonial del Estado legislador por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea

El Impuesto sobre las Ventas Minoristas de determinados Hidrocarburos, el denominado Céntimo sanitario, creado por la Ley 24/2001, nos ofrece un ejemplo excelente de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, en este caso, por infracción del Derecho de la Unión. Fue declarado contrario a este Derecho por el Tribunal de Justicia mediante Sentencia de 27 de febrero de 2014 (C-82/12, asunto Transportes Jordi Besora) La Sentencia resolvió la cuestión prejudicial por las dudas que le planteaba a un Tribunal español. Una vez resueltas y apreciada la ilegalidad, todos los que habían soportado el impuesto, cientos de miles, máxime cuando se mantuvo en vigor durante 10 años, han ido planteado reclamaciones para que se les compense por el daño que habían sufrido como consecuencia del pago del impuesto ilegal. La negativa del Gobierno ha dado lugar a los consiguientes contenciosos que los tribunales han ido resolviendo. El Tribunal Supremo ya ha producido un cuerpo doctrinal que es el que irá aplicando. La Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 2016 (y otras), lo plasma y aplica.

El Tribunal entiende que la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por infracción del Derecho de la Unión sólo puede surgir si se cumplen los requisitos enumerados por el Tribunal de Justicia de la Unión para su apreciación. Dos son los requisitos relevantes en el caso que nos ocupa: (1) que la “violación [del Derecho de la Unión] sea suficientemente caracterizada”, “violación suficientemente caracterizada” y (2) la relación de causalidad entre la infracción y el daño sufrido:
“El TJUE reconoce este derecho a indemnización cuando, ante el incumplimiento del Derecho comunitario (Sentencia caso Francovich y Bonifaci de 19 de noviembre de 1991), concurre un estándar mínimo que se concreta en los tres requisitos siguientes. Primero, que la norma infringida tenga por objeto conferir derechos a particulares. Segundo, que la violación esté suficientemente caracterizada. Y tercero, que medie relación de causalidad entre la infracción y el daño sufrido.
En primer lugar, en cuanto a la infracción, no cualquier puede desencadenar la responsabilidad. No basta la mera ilegalidad. Se ha de adornar de otros requisitos que conduzcan a considerar que la infracción está suficientemente caracterizada:
"cuando se trata de la responsabilidad originada por actos normativos ha de tomarse en consideración, a los efectos de determinar la naturaleza a la violación normativa, la complejidad de las situaciones reguladas, las dificultades de aplicación y el margen de apreciación del que se dispone (SSTJUE de 5 de marzo de 1996 caso Brasserie Du P ê cheur S.A., de 26 de marzo de 1996 caso Dillenkofer, y de 8 de octubre de 1996 caso British Telecommnications). Teniendo en cuenta que el TJUE ha reconocido una amplia facultad de apreciación de que disponen las instituciones para la aplicación de políticas comunitarias.

Resulta imprescindible valorar, por tanto, a) el grado o nivel de claridad y precisión de la norma vulnerada, b) la amplitud del margen de apreciación de que disponga el Estado miembro, c) el carácter intencionado o involuntario de la infracción y del perjuicio, d) su naturaleza excusable o inexcusable ante un eventual error de Derecho, e) que la conducta de una institución comunitaria haya podido contribuir a la infracción del Derecho de la Unión Europea, y f) el mantenimiento de medidas contrarias al Derecho comunitario.”
El criterio clave, como digo, es el de la "violación suficientemente caracterizada" del Derecho de la Unión. Que el Estado, en este caso, el Estado legislador, haya infringido el Derecho de la Unión de una manera clara, manifiesta e, incluso, grosera. Se quiere excluir, en definitiva, que la ilegalidad haya surgir, además, la responsabilidad por los daños derivados de aquella cuando se mueva en el ámbito de lo dudoso o discutible. Si el "contraste" entre las normas (la del Derecho de la Unión y la del Derecho nacional) no arroja un resultado claro, en el sentido de que la infracción no sea meridiana, clara e, incluso, escandalosa, podrá haber ilegalidad pero dudosamente se podrá sostener que los daños derivados de aquella ilegalidad deberán ser objeto de compensación o reparación. 

A los efectos de calibrar el grado de claridad de la infracción, el Tribunal aplica, como ha quedado expuesto, unos indicios o elementos que permiten calibrar tanto el contraste objetivo entre las normas como la actitud o el comportamiento del Estado en relación a la apreciación de la infracción como del mantenimiento o perseverancia en el "error" aún cuando había sido advertido o debía haber reparado en que la norma que había aprobada era contraria al Derecho de la Unión. Dos planos, el objetivo y el subjetivo. El primero es el mero contraste entre normas. El segundo se refiere al Estado que debía, podía y sabía que la infracción se había producido. Con estos elementos, el Tribunal aprecia la "claridad" objetiva y subjetiva de la infracción. Si está "suficientemente caracterizada", los daños derivados de la ilegalidad serán susceptibles de compensación porque surge la responsabilidad del Estado legislador.
La conclusión a la que llega el Tribunal es la siguiente: 
“Nos encontramos, en definitiva y recapitulando lo anterior, ante una infracción suficientemente caracterizada porque cuando entra en vigor, en 2002, el controvertido impuesto, creado mediante Ley 24/2001, las autoridades españolas eran conscientes, o deberían haberlo sido (lo que significa que no puede ser un error jurídico de carácter excusable), que dicho impuesto no se ajustaba a lo dispuesto por el artículo 3.2 de la Directiva 92/12/CEE.

Así lo demuestra no sólo la jurisprudencia del TJUE, que en el año 2000 ya declaraba que la finalidad específica que debía tener un impuesto indirecto, al margen de los armonizados, era una finalidad no presupuestaria; sino también que las autoridades comunitarias, antes y después de la creación del impuesto, insistían en sus comunicaciones al Gobierno de España que el impuesto vulneraba el artículo 3.2 de la Directiva de impuestos especiales. Y a pesar de ello, el impuesto se aplica en 2002 y se mantiene en vigor durante más de diez años.

Por ello consideramos que aunque pudiera sostenerse que el mero contraste de las dos normas (artículo 9 de la Ley 24/2001 y el artículo 3.2 de la Directiva 92/12/CEE) podría no revelar una infracción suficientemente caracterizada y ello explica las distintas resoluciones de los Tribunales Superiores de Justicia. La interpretación de dicho artículo 3.2 por la jurisprudencia del TJUE, además de las consideraciones que hace la expresada STJUE de 27 de febrero de 2014 (apartados 41 y siguientes), y las uniformes e insistentes comunicaciones de las instituciones comunitarias a las españolas poniendo de manifiesto dicha infracción, nos llevan a la conclusión de que podía y debía haber sido conocida esa vulneración normativa, al tiempo de la implantación del impuesto. De modo que la violación del Derecho comunitario tenía el grado de claridad suficiente para ser considerada como suficientemente caracterizada.”
En segundo lugar, una vez establecida que hay una violación suficientemente caracterizada, se plantea la relación de causalidad entre la infracción y el daño sufrido por el recurrente. El Tribunal considera que la hay: una relación de causalidad directa y exclusiva.

Por un lado, “la relación de causalidad es directa porque la parte recurrente ha sufrido un daño de carácter económico, que es antijurídico porque no tiene el deber de soportar, derivado de una actuación de los poderes públicos, que se concreta en la aplicación de una norma legal contraria al Derecho de la Unión Europea, cuando entre ambos elementos media un vínculo causal. Y es de carácter directo porque la aprobación de la Ley 24/2001, que crea el impuesto, y los sucesivos actos de aplicación, generan un daño económico en forma de repercusión derivada de las sucesivas liquidaciones tributarias. Sin lo primero, esa actuación de los poderes públicos, no se hubiera producido lo segundo, el daño o perjuicio económico. De ahí su carácter necesario.”

Y, por otro, “la relación de causalidad es exclusiva toda vez que el daño ocasionado al recurrente deriva de la aplicación de una ley estatal, la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que alumbra el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de determinados Hidrocarburos." "No se trata de determinar, a los efectos que ahora enjuiciamos, qué Administración o Administraciones se han beneficiado de los rendimientos de dicho impuesto, sino qué Administración o Administraciones son responsables de su implantación. Y si bien es cierto que la configuración del impuesto permite que junto al tipo estatal, se aprueben tipos impositivos adicionales por las Comunidades Autónomas, y así lo hicieron algunas, lo cierto es que es la citada Ley 24/2001 la que establece un diseño y estructura del impuesto contrario al Derecho de la Unión Europea. Es el artículo 9 de la Ley 24/2001 el que trasgrede el artículo 3.2 de la Directiva de impuestos especiales armonizados, dando lugar al ingreso de cantidades económicas por la aplicación de un impuesto, cuya invalidez ha sido declarada. Manteniéndose en vigor durante más de diez años, sin que fuera derogado por quién tenía la competencia para hacerlo.”

En consecuencia, siendo una violación suficientemente caracterizada y existiendo una relación de causalidad directa y exclusiva, reconoce el derecho de los recurrentes a la indemnización. Hay responsabilidad patrimonial del Estado legislador por infracción del Derecho de la Unión. 

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