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Sobre la promoción interna en la función pública y su aplicación a la Universidad

El Estatuto Básico del Empleado Público (Texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre) consagra, entre otros derechos individuales de los empleados públicos, el relativo a "la progresión en la carrera profesional y promoción interna según principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad mediante la implantación de sistemas objetivos y transparentes de evaluación” (art. 14). En el artículo 16 se insiste sobre este particular cuando vuelve a reiterar, en relación con los funcionarios, que tienen derecho a la promoción profesional. Esta se produce en el seno de la carrera profesional entendida como “conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad” (art. 16.2). Las leyes de la función pública, al regular la carrera profesional, deberá, entre otras, contemplar, en los términos del artículo 16.3, la que denomina como “Promoción interna vertical, que consiste en el ascenso desde un cuerpo o escala de un Subgrupo, o Grupo de clasificación profesional en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo, a otro superior, de acuerdo con lo establecido en el artículo 18.”

La promoción interna vertical, así pues, consiste, en el ascenso desde un cuerpo o escala inferior a otro superior. Un funcionario que ya pertenece a uno inferior, promociona a otro superior. El artículo 18 regula el cómo se ha de llevar a cabo. Dos ideas centrales sobresalen: 1) el derecho a la promoción interna y 2) su realización mediante procedimientos específicos en los que, en todo caso, se debe garantizar los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como los demás del artículo 55.2 del mismo Estatuto. Esto son: 
a) Publicidad de las convocatorias y de sus bases.
b) Transparencia.
c) Imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los órganos de selección.
d) Independencia y discrecionalidad técnica en la actuación de los órganos de selección.
e) Adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones o tareas a desarrollar.
f) Agilidad, sin perjuicio de la objetividad, en los procesos de selección.
En dichos procedimientos, lógicamente, sólo podrán participar aquellos que quieran y puedan promocionarse, o sea, aquellos funcionarios que ya se encuentran en un cuerpo o escala inferior a aquel otro al que pretendan acceder. Hay, como resulta evidente, una exclusión de los que no se pueden promocionar porque ya pertenecen a dicho cuerpo o escala superior. Es una promoción interna porque se produce entre funcionarios que ya lo son de la Administración. No es, como resulta evidente, interna a una Administración, organismo o persona jurídico pública, determinada; lo es respecto de la función pública, en su conjunto, entre funcionarios de los distintos cuerpos. 

Lo dispuesto en el Estatuto se aplica al personal funcionario de las Universidades públicas (art. 2). El problema jurídico que se plantea, en una primera aproximación, es el relativo, precisamente, a su aplicación a la Universidad. La Ley Orgánica de Universidades (Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades) dispone, en cambio, en el artículo 56.2, lo siguiente:
“El profesorado funcionario se regirá por las bases establecidas en esta Ley y en su desarrollo, por las disposiciones que, en virtud de sus competencias, dicten las Comunidades Autónomas, por la legislación general de funcionarios que les sea de aplicación y por los estatutos”
Por lo tanto, como sucede en otros ámbitos materiales, la pretensión codificadora de las normas como la del Estatuto básico de la función pública, se topa con la lógica sectorial de las instituciones como la de la Universidad. Su función y sus características modulan, condicionan e, incluso, derogan la normación pretendidamente general. No puede ser de otra manera. Es lo más lógico y lo razonable. La legislación general de la función pública no puede superponerse a la de la reguladora de la institución en la que dicha función se va a desplegar. Esto quiere decir que se aplica, con una salvedad crítica: que sea compatible con las normas de la institución, en este caso, la Universidad. 

La pregunta que surge es la siguiente: ¿es compatible con la lógica funcional de la institución universitaria la de la promoción interna en los términos en que es regulada en la legislación general de la función pública? A mi juicio no. Sin embargo, el artículo 62.2 LOU, en la redacción dada por el Real Decreto-ley 10/2015, de 11 de septiembre, desautoriza lo que he afirmado, al introducir, por primera vez en la función pública docente universitaria, la "promoción interna". En definitiva, los artículos 62 y 63 de la LOU contempla, en resumen, tres sistemas de acceso a los cuerpos docentes universitarios: 

1) concurso de acceso libre (art. 62.2 primer párrafo)
2) concurso de acceso de promoción interna. (art. 62.2 segundo párrafo)
3) concurso de traslado (art. 63)

El artículo 62.2 en la redacción establecida por el citado Real Decreto Ley 10/2015 queda en los siguientes términos
"2. A los concursos podrán presentarse quienes hayan sido acreditados de acuerdo con lo regulado, para cada caso, en los artículos 59 y 60, así como los funcionarios del Cuerpo de Profesores Titulares de Universidad y del Cuerpo de Catedráticos de Universidad. 
Asimismo, las Universidades podrán convocar plazas de promoción interna, que estén dotadas en el estado de gastos de su presupuesto, para el acceso al Cuerpo de Catedráticos de Universidad. Estas plazas, que no podrán superar el número máximo de plazas que sean objeto de oferta de empleo público de turno libre, en ese mismo año, para el acceso a los cuerpos docentes del artículo 56 de esta misma ley, se convocarán para funcionarios de carrera del Cuerpo de Profesores Titulares de Universidad o a de la Escala de Investigadores Científicos de los Organismos Públicos de Investigación, que hayan prestado, como mínimo, dos años de servicios efectivos bajo dicha condición. Los funcionarios que participen en estos concursos tendrán que estar acreditados para el Cuerpo docente de Catedráticos de Universidad."
Mientras que a los concursos de acceso libre, en los términos del primer párrafo, pueden presentarse tanto acreditados como los funcionarios de los cuerpos docentes, en el caso del concurso de acceso de promoción interna, sólo pueden los acreditados. Estas plazas, nos dice el citado párrafo, "se convocarán para funcionarios de carrera del Cuerpo de Profesores Titulares de Universidad …, que hayan prestado, como mínimo, dos años de servicios efectivos bajo dicha condición. Los funcionarios que participen en estos concursos tendrán que estar acreditados para el Cuerpo docente de Catedráticos de Universidad." Sólo los acreditados podrán participar: los profesores titulares acreditados para catedráticos. La promoción interna se cumple en los términos de la legislación general: los funcionarios de un cuerpo inferior (profesores titulares) pueden promocionar a uno superior, mediante un concurso específico, en el que sólo ellos podrán participar. 

¿Qué consecuencias tiene, en relación con la Universidad, los concursos de acceso de promoción interna? Las consecuencias están asociadas al incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 18 del Estatuto y, en particular, los principios del artículo 52 del mismo. El mismo artículo 62 LOU reitera, en términos equivalentes, cómo se han de celebrar los concursos, en particular, los requisitos a reunir por los miembros de las comisiones. No se cumplen, como evidencia una práctica reiterada. Los concursos se configuran a la medida del candidato interno. Es la dimensión añadida de lo interno. Es interno para la promoción y es interno para que sólo promocione el candidato local. Se produce, como consecuencia, la endogamia reduplicada. Por un lado, se celebran unas pruebas en las que no pueden participar catedráticos (exclusión legal) y, por otro, se configuran las pruebas para que los iguales (otros acreditados) tampoco puedan conseguir el éxito de la promoción. Por la vía legal se elimina al competidor más peligroso, al que ya es catedrático, y por la vía de la práctica al igual (otros acreditados) que también podría beneficiarse de la promoción interna. 

No hay nada más extraño a la Universidad que la endogamia. La nueva regulación establece una exclusión legal (los que ya pertenecen al cuerpo de catedráticos) para eliminar al competidor más incómodo que haría aún más dificultosa la operación endogámica. Qué difícil es justificar la decisión de la Comisión a favor de un acreditado cuando se ha presentado un catedrático con años de experiencia. Me consta. Se han utilizado distintas artimañas, como la de los perfiles, pero no consiguen un éxito indiscutido e indiscutible, máxime cuando los perfiles, en el campo del Derecho son discutidos. Aquellos candidatos que tienen un largo historial académico y de investigación, muy difícilmente no puede alegar actividad también en el ámbito del perfil establecido. La "mejor solución" para consolidar la endogamia sin problemas para las Comisiones y las Universidades es la exclusión legal: una decisión del legislador. Aquí, la tutela de los derechos fundamentales se ha de trasladar al Tribunal Constitucional. Este es el reto. 

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