Control de los actos políticos

La reciente Sentencia del Tribunal Supremo, Sala tercera, de 20 de febrero de 2012 (ponente: Carlos Lesmes) sobre la impugnación de dos Reales Decretos en los que se indultaban a otras tantas personas, trata uno de los problemas más clásicos del Derecho administrativo: el control de los actos políticos del Gobierno. Un problema sobre los límites del control judicial y, por consiguiente, del derecho a la tutela judicial efectiva en relación con cualquier decisión, en este caso, del Gobierno. Durante la dictadura de Franco era un ámbito exento de control y, por consiguiente, el ámbito por excelencia de la arbitrariedad. Bastaba la calificación del acto como de naturaleza política para que los Tribunales viesen vedado su acceso. Era lógico en aquél contexto institucional. En el de un Estado democrático de Derecho es inadmisible. El Tribunal Supremo, en la Sentencia que comento, formula una acabada doctrina sobre esta cuestión para cerrar, a mi juicio, de manera definitiva, cualquier resquicio que pudiera permitir la exclusión del control.

Al tratarse de la impugnación, parcial, de unos Reales Decreto de indulto, en relación, en particular, con las consecuencias administrativas de las penas (la anulación de los antecedentes penales), se planteó de manera frontal la cuestión de la imposibilidad del control judicial. El Tribunal es contundente en rechazar esta tesis (FJ 8º y 9º):

[1] El indulto no es indiferente a la Ley; no hay ningún poder sustraído de la Ley e inmune al control judicial:

Las partes codemandadas, con su planteamiento, confunden el hecho de que la decisión graciable, en cuanto a su adopción, no esté sujeta a mandato legal alguno, siendo de plena disposición para el Gobierno la concesión o denegación del indulto, con el hecho de que se trate, por ese motivo, de una prerrogativa inmune a todo control. El indulto no es indiferente a la Ley, muy al contrario es un quid alliud respecto de la Ley, y, por tanto, no puede ser ajeno a la fiscalización de los Tribunales, pues en un Estado constitucional como el nuestro, que se proclama de Derecho, no se puede admitir un poder público que en el ejercicio de sus potestades esté dispensado y sustraído a cualesquiera restricciones que pudieran derivar de la interpretación de la Ley por los Tribunales.

[2] La Ley regula aspectos esenciales del poder de indulto:

Ciertamente la prerrogativa de indulto, a diferencia de las potestades administrativas, no es un poder fiduciario cuyo único fin legítimo sea satisfacer un interés público legalmente predeterminado, pero esa sustantiva diferencia con la potestad administrativa y con sus singulares mecanismos de control, como la desviación de poder, no empece para que el ordenamiento también regule aspectos esenciales del ejercicio de esta potestad graciable que operan como límites infranqueables para el Gobierno. Queremos decir con ello que el control judicial respecto de los actos del Gobierno no queda limitado al ejercicio de sus potestades administrativas, sino que también se extiende a otros actos de poder procedentes del Ejecutivo, en la medida en que están sujetos a la Ley, aunque no se cumpla con ellos una función administrativa.

[3] El control judicial se extiende a los límites y requisitos que la Constitución y las Leyes impone al poder de indulto

…los indultos son susceptibles de control jurisdiccional en cuanto a los límites y requisitos que deriven directamente de la Constitución o de la Ley, pese a que se trate de actos del Gobierno incluidos entre los denominados tradicionalmente actos políticos, sin que ello signifique que la fiscalización sea in integrum y sin límite de ningún género, pues esta posición resultaría contraria también a la Constitución. El propio Tribunal Constitucional ha señalado que la decisión (conceder o no conceder) no es fiscalizable sustancialmente por parte de los órganos jurisdiccionales, incluido el Tribunal Constitucional (ATC 360/1990, FJ 5).

[4] Los actos del Gobierno están sujetos a la Constitución y a la Ley:

En definitiva, como se afirmó en la sentencia de Pleno de esta Sala de 2 de diciembre de 2005 (Rec. 161/2004), los actos del Gobierno están sujetos a la Constitución y a la ley según nos dice el artículo 97 del texto fundamental, concretando respecto de este órgano el mandato general del artículo 9.1, y los Tribunales, prescribe su artículo 106.1, controlan la legalidad de la actuación administrativa, lo cual guarda estrecha conexión con el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24.1, también de la Constitución. Por eso, la Ley de la Jurisdicción, a la que se remite en este punto el artículo 26.3 de la Ley 50/1997, del Gobierno, dispone en su artículo 2 a), que este orden jurisdiccional conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con "la protección jurisdiccional de derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuera la naturaleza de dichos actos". Precepto legal este último que recoge la jurisprudencia sentada por la Sala Tercera bajo la vigencia de la Ley de la Jurisdicción de 1956 y que encuentra su más completa expresión en las Sentencias de su Pleno de 4 de abril de 1997 (recursos 602, 634, 726, todos de 1996) conforme a las cuales los Tribunales de lo Contencioso Administrativo han de asumir aquél control, incluso frente a los actos gubernamentales de dirección política, cuando el legislador haya definido mediante conceptos judicialmente asequibles los límites o requisitos previos a los que deben sujetarse para comprobar si el Gobierno ha respetado aquellos y cumplido estos al tomar la decisión de que se trate.

[5] El control jurisdiccional abarca los elementos reglados de los actos del Gobierno:

…nuestra jurisprudencia ha señalado reiteradas veces, en relación con esta concreta materia, que la fiscalización que nos compete abarca los elementos reglados de la gracia. Así, aún cuando el Gobierno puede decidir a quién perdona y a quién no y si perdona la totalidad o solo parte de la pena, e incluso imponer condiciones para la condonación, lo cierto es que lo que se puede perdonar, el contenido material del indulto, lo marca la Ley y este elemento reglado es el que abre la puerta al control de la jurisdicción. 

[6] El control jurisdiccional no comprende el fondo del asunto: el beneficiado del indulto

Otra cosa es que la puntual decisión adoptada en los Reales Decretos impugnados, el ejercicio concreto de la prerrogativa que aquí se ha hecho, pueda ser controlable, pues, según se afirma, lo acordado forma parte del núcleo esencial de la gracia en el que la libertad del Gobierno es máxima, pero este planteamiento afecta al fondo del asunto litigioso y no puede ser obviado liminarmente. 

[7] El alcance de la prerrogativa de gracia de indulto particular y los límites que afectan al Gobierno en el ejercicio de la misma: Los límites constitucionales y legales del poder de indulto: la regulación constitucional y legal:

La principal mención constitucional del indulto se encuentra recogida en el art. 62.i de la CE, ubicado en el Tit. II, de la Corona, precepto que lo configura como atribución formal del Rey, con el refrendo del ministro responsable, de acuerdo con el art. 64 CE.  

Por su parte, el art. 102.3 CE establece que la prerrogativa real de gracia no será aplicable a los casos de responsabilidad criminal de los miembros del Gobierno y el art. 87.3 CE excluye de la iniciativa legislativa popular el derecho de gracia.  

Complementa esta regulación constitucional la Ley Provisional de 18 de junio de 1870 que establece reglas para el ejercicio del derecho de gracia de indulto, norma que fue modificada parcialmente por la Ley 1/1988, de 14 de enero.  

De estos preceptos se deduce que el indulto particular es un acto del Gobierno que se exterioriza por un Real Decreto acordado en Consejo de Ministros, firmado por el Rey, con el refrendo del Ministro de Justicia.  

Del marco normativo expuesto dos preceptos destacan para la decisión de nuestro caso: el art. 62.i) de la Constitución y el art. 1º de la Ley de 1870.  

El art. 62.i) dice que corresponde al Rey: i) Ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podrá autorizar indultos generales, en tanto que el art. 1º de la Ley de Indulto establece: Los reos de toda clase de delitos podrán ser indultados, con arreglo a las disposiciones de esta Ley, de toda o parte de la pena en que por aquéllos hubiesen incurrido. 

[8] El derecho de gracia se ejerce conforme a la Ley

…según nuestra Constitución el derecho de gracia se ejerce con arreglo a la ley y la Ley señala que el indulto se extiende a toda o parte de la pena en que hubiesen incurrido los reos de toda clase de delitos, pero a nada más. 

[9] A la vista de la Constitución y la Ley reguladora del indulto, éste sólo puede circunscribirse a la pena::

La Constitución quiere que esta prerrogativa excepcional sólo pueda ejercerse dentro de un determinado marco legal y el que tenemos establecido (la Ley de 1870), en relación con las condenas por delito, no permite más indulto que el de la pena. Llevar más allá la extensión de la gracia no sólo contraviene la ley que la ordena sino la propia Constitución. 

[10] Conclusión: el carácter excepcional del poder del indulto reduplica la exigencia de su sujeción a Ley:

La prerrogativa de indulto supone una intromisión del poder ejecutivo en los resultados de un proceso penal, seguido con todas las garantías y en el que se ha impuesto por los Tribunales la consecuencia (pena) prevista en la Ley para quien ha cometido un delito. La gracia del indulto, aún justificada su existencia en el intento de consecución de la justicia material del caso concreto inspirado en el valor justicia (art. 1 CE), es una prerrogativa excepcional que sólo puede insertarse como institución en el seno del Estado constitucional, que se afirma como Estado de Derecho, sujetándose al principio de legalidad, con lo que ello supone de límite pero también de presupuesto habilitante. Así lo ha querido la Constitución de 1978, y así lo han querido todas las constituciones anteriores desde la de 1812, al incorporar todas ellas el mandato de que el indulto se otorgue siempre con arreglo a la Ley. 

En definitiva, una Sentencia muy importante e interesante. El Tribunal Supremo ratifica que en un Estado democrático de Derecho sólo hay poderes sujetos a Derecho y al control judicial para dispensar la tutela judicial efectiva que la Constitución reconoce a los ciudadanos sin distinguir o precisar cuál es la fuente de la amenaza o lesión de sus derechos e intereses legítimos (art. 24 CE). Estas ideas también se proyectan sobre los actos del Gobierno, con algunas peculiaridades derivadas de su propia singularidad que los distingue de los actos de la Administración pública. La Ley ha querido reglar sólo algunos aspectos de dichos actos; los elementos reglados, que son los que delimitan el ámbito del control judicial. Se podría considerar, como hipótesis, si hay un ámbito reservado a la discreción (política) del Gobierno que no puede ser invadido por el legislador. Parece lógico que sea así porque, en caso contrario, este vería desnaturalizada su función constitucional de dirección de la política (art. 97 CE) pero, respetando este límite, el legislador podrá imponer al Gobierno los requisitos que considere oportunos para evitar los excesos o las arbitrariedades. Y los Tribunales, en particular, el Tribunal Supremo, son los garantes del cumplimiento de tales requisitos. Esto vale, como no podía ser de otra manera, en relación con el poder de indulto, el poder político de indulto.