Legitimación

Un aspecto del contencioso administrativo importante pero que, por su abstracción, suele suscitar rechazo entre los estudiantes es el relativo a la legitimación. Una reciente Sentencia del Tribunal Supremo (Sentencia de la Sección 3ª de 1 de julio de 2010; recurso 310/2007) sistematiza la doctrina jurisprudencial sobre esta cuestión, lo que la conduce al concepto evanescentes, para nuestros estudiantes, del interés legítimo. Los términos en que el Tribunal lo plantea me parece relevantes. El ponente es el Magistrado Bandres Sanchez-Cruzat y el pronunciamiento versa sobre la impugnación de unos acuerdos del Consejo de Ministros relativos a una linea de alta tensión (declaración de utilidad pública y de aprobación del proyecto de ejecución). En lo que ahora me interesa, la cuestión de la legitimación, el Tribunal afirma lo siguiente:

"Debe recordarse, a estos efectos, que la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, según se deduce de la doctrina de esta Sala (STS de 14 de octubre de 2003 (RJ 2003, 8388) [R 56/2000], de 7 de noviembre de 2005 [R 64/2003 ] y de 13 de diciembre de 2005 ( RJ 2006, 173) [R 120/2004]), así como de la jurisprudencia constitucional (STC 65/94 (RTC 1994, 65) ), implica, en el recurso contencioso-administrativo, la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto ( SSTC 105/1995, de 3 de julio (RTC 1995, 105) , F. 2; 122/1998, de 15 de junio, F. 4 y 1/2000, de 17 de enero ( RTC 2000, 1) , F. 4 ). En la sentencia de esta Sala de 13 de noviembre de 2007 (RJ 2008, 733) (RC 8719[sic]/2004 ), dijimos: «El concepto de interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 de la Ley jurisdiccional contencioso-administrativa, que debe interpretarse a la luz del principio pro actione que tutela el artículo 24 de la Constitución (RCL 1978, 2836)  (STC 45/2004, de 23 de marzo (RTC 2004, 45) ), equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta. Sabido es que este Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado, según se refiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 (RJ 2005, 3887) (RC 5572/2002) con cita de las sentencias de 29 de octubre de 1986 (RJ 1986, 7723) , 18 de junio de 1997 (RJ 1997, 4707) y de 22 de noviembre de 2001 (RJ 2002, 4170) (RC 2134/1999 ), «que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación «ad processum» y la legitimación «ad causam». Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que « es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos».

Pero distinta de la anterior es legitimación «ad causam» que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e «implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito» ; añadiendo la doctrina científica que «esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal» . Y es, precisamente, el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5º de su sentencia de 11 de noviembre de 1991 ( RTC 1991, 214), ha dicho que «la legitimación [se refiere a la legitimación ad causam], en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso» . Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto»."

La legitimación "ad causam" como requisito de la fundamentación de la pretensión, como proclama el Tribunal Constitucional, se basa en la especial relación de índole material y efectiva que hay entre el legitimado-recurrente y la situación jurídica objeto del litigio de modo y manera que el cómo se resuelva este le habrá de afectar (de manera real y efectiva) a aquél. Esta relación es el interés legítimo.

En un plano distinto se sitúa la acción popular. En sentido esctricto la acción popular no supone la existencia de una relación entre el que acciona y el objeto del litigio (la pretensión) en términos de obtener un beneficio o perjuicio directo de resultas de la Sentencia que ponga fin al litigio. Por esta razón se exige una habilitación legal expresa. Esto sucede, en el caso de la protección ambiental, con lo dispuesto en los artículos 22 y 23 de la Ley 27/2006 que regula los derechos de acceso a la información, de participación y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (que incorporó la Directiva 2003/4 y la Directiva 2003/35). Están legitimadas únicamente las personas jurídicas sin ánimo de lucro. Este último precepto exige expresamente que las personas jurídicas tendrán legitimación si i) tienen entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio ambinete; ii) se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y vienen ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos; y iii) desarrollen su actividad según sus estatutos en un ámbito territorial que resulte afectado por la actuación o, en su caso, omisión administrativa.