Derecho a decidir

El President Mas ha dicho que, en Cataluña, la centralidad política la marca el "derecho a decidir". Será la centralidad política pero también la centralidad de la ilegalidad. No siempre, según parece, la centralidad política está relacionada con la de la legalidad. Esta es la enorme paradoja del nacionalismo en el escenario político catalán: una fuerza conservadora como es CiU puede pactar con otra de izquierda, como ERC, para hacer realidad un sueño que es ilegal y por un camino ilegal. Una pieza esencial de este camino es el denominado "derecho a decidir". Sobre este derecho se pueden indicar dos cosas. La primera, que tal derecho no existe ni en nuestra Constitución ni en ninguna otra Constitución de ningún Estado democrático. Esta es una afirmación que está expresamente consignada en el famoso y esencial Dictamen del Tribunal Supremo de Canada en el asunto de Quebec; dictamen de cita y estudio obligado en el proceso que estamos viviendo (http://scc.lexum.org/en/1998/1998scr2-217/1998scr2-217.html). Y, segunda, que el camino de expresión de tal sedicente derecho debería ser un referéndum que ha de cumplir, como recalca aquél dictamen, con la legalidad del Estado democrático y de Derecho. La secesión no puede llevarse a cabo, en un Estado democrático y de Derecho, al margen de la legalidad. No estamos en mitad de la selva. En cuanto a esta legalidad, se debe tener muy en cuenta lo dicho por el Tribunal Constitucional respecto de la competencia de la Generalitat de Cataluña en relación con las consultas populares (art. 122 del Estatut). El Tribunal Constitucional, en la Sentencia 31/2010, de 28 de junio (asunto: recurso de inconstitucional contra el Estatut de Cataluña del año 2006), afirmaba lo siguiente en su fundamento jurídico 69:

"El art. 122 EAC sobre «Consultas populares» atribuye a la Generalitat «la competencia exclusiva para el establecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria por la propia Generalitat o por los entes locales, en el ámbito de sus competencias, de encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento de consulta popular, con excepción de lo previsto en el artículo 149.1.32 de la Constitución.»

Los recurrentes sostienen que el precepto es contrario al art. 149.1.18 y 32 CE, entendiendo las demás partes procesales, por el contrario, que la norma es constitucionalmente inobjetable. Las razones de unos y otros se han recogido en el antecedente 62.

Los recurrentes parten de la idea de que no es posible distinguir, como hace el precepto impugnado, entre «consultas populares» y «referéndum», y sobre esa base defienden que la autorización estatal prevista en el art. 149.1.32 CE es necesaria en todo caso. Sin embargo, hemos dicho en la STC 103/2008, de 11 de septiembre, que «[e]l referéndum es … una especie del género ‘consulta popular’ … cuyo objeto se refiere estrictamente al parecer del cuerpo electoral (expresivo de la voluntad del pueblo: STC 12/2008, de 29 de enero, FJ 10) conformado y exteriorizado a través de un procedimiento electoral, esto es, basado en el censo, gestionado por la Administración electoral y asegurado con garantías jurisdiccionales específicas, siempre en relación con los asuntos públicos cuya gestión, directa o indirecta, mediante el ejercicio del poder político por parte de los ciudadanos constituye el objeto del derecho fundamental reconocido por la Constitución en el art. 23 (así, STC 119/1995, de 17 de julio).» (STC 103/2008, FJ 2).

Caben, pues, consultas populares no referendarias mediante las cuales «se recaba la opinión de cualquier colectivo sobre cualesquiera asuntos de interés público a través de cualesquiera procedimientos» distintos de los que cualifican una consulta como referéndum (STC 103/2008, FJ 2) y con los límites materiales a los que también hicimos referencia en la STC 103/2008 (FJ 4) respecto de todo tipo de consultas, al margen de la prevista en el art. 168 CE. Las encuestas, audiencias públicas y foros de participación a los que se refiere el art. 122 EAC tienen perfecto encaje en aquel género que, como especies distintas, comparten con el referéndum. Si a ello se añade que las consultas previstas en el precepto se ciñen expresamente al ámbito de las competencias autonómicas y locales, es evidente que no puede haber afectación alguna del ámbito competencial privativo del Estado. En particular, tampoco del título competencial atribuido por el art. 149.1.18 CE, toda vez que, para el cabal entendimiento del art. 122 EAC, como, por lo demás, para la interpretación de todos los preceptos incluidos en el capítulo II del título IV del Estatuto catalán, es necesario partir de las consideraciones de orden general que, con motivo del enjuiciamiento de los arts. 110, 111 y 112 EAC, hemos desarrollado en los fundamentos jurídicos 59 a 61 y 64 acerca del alcance constitucional que merece la calificación como «exclusivas» de determinadas competencias atribuidas a la Comunidad Autónoma por el legislador estatutario. La exclusividad del art. 122 EAC ha de serlo, por tanto, sin perjuicio de la competencia estatal relativa a las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas.

Así interpretada, «la competencia para el establecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria por la propia Generalitat o por los entes locales, en el ámbito de sus competencias, de encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento de consulta popular», atribuida a la Generalitat por el art. 122 EAC, es perfectamente conforme con la Constitución, en el bien entendido de que en la expresión «cualquier otro instrumento de consulta popular» no se comprende el referéndum. Tal entendimiento parece implícito en el propio art. 122 EAC, que hace excepción expresa «de lo previsto en el artículo 149.1.32 de la Constitución». Sin embargo, esa excepción no puede limitarse a la autorización estatal para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum, sino que ha de extenderse a la entera disciplina de esa institución, esto es, a su establecimiento y regulación. Ello es así por cuanto, según hemos dicho en la repetida STC 103/2008, «la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum, es la llamada por el art. 92.3 CE para regular las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en la Constitución, siendo además la única Ley constitucionalmente adecuada para el cumplimiento de otra reserva, añadida a la competencial del art. 149.1.32 CE: la genérica del art. 81 CE para el desarrollo de los derechos fundamentales, en este caso el derecho de participación política reconocido en el art. 23 CE.» (STC 103/2008, FJ 3). 

En consecuencia, el art. 122 EAC no es inconstitucional interpretado en el sentido de que la excepción en él contemplada se extiende a la institución del referéndum en su integridad, y no sólo a la autorización estatal de su convocatoria, y así se dispondrá en el fallo."

Una idea sobresale en la que, además, coinciden el Estatut y también el Tribunal Constitucional: las consultas populares de la competencia de la Generalitat de Cataluña son aquellas que se mueve, como dispone el Estatut, "en el ámbito de sus competencias", y reitera el Tribunal cuando afirma que "las consultas previstas en el precepto se ciñen expresamente al ámbito de las competencias autonómicas y locales". Esta idea es clave. Se podrá discutir si, dentro del género consultas populares, hay consultas referendatarias (referéndum) y no referendatarias. Se podrá discutir el alcance de los efectos jurídicos de unas y de otras pero, de lo que no hay ninguna duda es que las que regula y convoca la Generalitat sólo podrán ser aquellas relativas a asuntos de la competencia de la propia Generalitat. En consecuencia, la cuestión pasa a ser la siguiente: ¿tiene la Generalitat competencia sobre la permanencia de Cataluña en España? ¿tiene competencia para decidir sobre la organización territorial del Estado en relación con Cataluña? Es evidente que no. La Generalitat no tiene ningún tipo de competencia, ni exclusiva, ni compartida ni concurrente, sobre la forma de integración de Cataluña en la organización territorial del Estado español. Es una cuestión de la exclusiva competencia del Estado que, además, precisaría de una reforma constitucional por la vía agravada del artículo 168 de la Constitución que, como es conocido, incluye un referéndum de ratificación por parte de todo el pueblo español, titular de la soberanía nacional conforme al artículo 1.2 CE.