Doctrina constitucional sobre "procedimiento administrativo común"

La Sentencia del Tribunal Constitucional 130/2013, de 4 de junio de 2013 (asunto: Recurso de inconstitucionalidad del Gobierno de Aragón en relación con diversos preceptos de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones) (aquí) se vuelve a enfrentar con el espinoso asunto del alcance de la competencia del Estado en relación con la materia "procedimiento administrativo común" a la que se refiere el título competencial del artículo 149.1.18ª Constitución. La doctrina sobre esta cuestión queda ya definitivamente consolidada en los siguientes términos:

"7. En cuanto al segundo de los títulos habilitantes del Estado que, ex art. 149.1.18 CE, amparan la Ley recurrida, este Tribunal también se ha pronunciado con reiteración sobre lo que debe entenderse por procedimiento administrativo común, a los efectos prevenidos en el citado art. 149.1.18 CE. El adjetivo «común» que el precepto constitucional utiliza lleva a entender que lo que el constituyente ha querido reservar en exclusiva al Estado es «la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento. Ahora bien, sin perjuicio del obligado respeto a esos principios y reglas del procedimiento administrativo común, que en la actualidad se encuentran en las Leyes generales sobre la materia (lo que garantiza un tratamiento asimismo común de los administrados ante todas las Administraciones públicas, como exige el propio art. 149.1.18 CE), coexisten numerosas reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada tipo de actividad administrativa ratione materiae. La Constitución no reserva en exclusiva al Estado la regulación de estos procedimientos administrativos especiales. Antes bien, hay que entender que ésta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración. Así lo impone la lógica de la acción administrativa, dado que el procedimiento no es sino la forma de llevarla a cabo conforme a Derecho. De lo contrario, es decir, si las competencias sobre el régimen sustantivo de la actividad y sobre el correspondiente procedimiento hubieran de quedar separadas, de modo que al Estado correspondieran en todo caso estas últimas, se llegaría al absurdo resultado de permitir que el Estado pudiera condicionar el ejercicio de la acción administrativa autonómica mediante la regulación en detalle de cada procedimiento especial, o paralizar incluso el desempeño de los cometidos propios de las Administraciones autonómicas si no dicta las normas de procedimiento aplicables en cada caso. En consecuencia, cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias» (STC 227/1988, FJ 32).
El alcance de esta competencia lo hemos delimitado señalando que «tampoco puede compartirse la alegación del Abogado del Estado conforme a la cual toda previsión normativa que incide en la forma de elaboración de los actos administrativos, en su validez y en su eficacia o en las garantías de los administrados, debe ser considerada parte del procedimiento administrativo común, pues en tal caso se incluiría en este título competencial la mayor parte del Derecho Administrativo. Ciertamente este Tribunal no ha reducido el alcance de esta materia competencial a la regulación del procedimiento, entendido en sentido estricto, que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración (iniciación, ordenación, instrucción, terminación, ejecución, términos y plazos, recepción y registro de documentos); en esta competencia se han incluido también los principios y normas que prescriben la forma de elaboración de los actos, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento (STC 227/1988). Sin embargo, de ello no puede deducirse que forme parte de esta materia competencial toda regulación que de forma indirecta pueda tener alguna repercusión o incidencia en el procedimiento así entendido o cuyo incumplimiento pueda tener como consecuencia la invalidez del acto» (STC 50/1999, FJ 3)."

El recordatorio es pertinente por cuanto la controversia entre el Estado y la Comunidad recurrente se centraba en el alcance de la competencia del Estado y, en particular, si el procedimiento administrativo subvencional es un procedimiento especial ratioae materiae. Esta "tensión" conduce al Tribunal a establecer la equivalencia entre procedimiento administrativo común y procedimiento general; opuesto a los procedimientos administrativos especiales o materiales. En consecuencia (1) el procedimiento administrativo es un procedimiento; aunque el título competencia también va más allá al incluirse también "los principios y normas que prescriben la forma de elaboración de los actos, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento", o sea, el régimen general de los actos administrativos; y (2) es común y por lo tanto de general aplicación a todos los procedimientos especiales cuya regulación corresponderá al Estado o a las Comunidades en función de la distribución material de competencias.

El problema técnico-jurídico se plantea, a mi juicio, respecto de la relación entre la regulación material que incorpora la del procedimiento especial y la del procedimiento administrativo común. El título constitucional se refiere al procedimiento administrativo común. La materia entera cae dentro de la competencia del Estado. ¿Qué es lo que corresponde a las Comunidades? No hay desarrollo. No hay ejecución. Al tratarse, según el Tribunal, de un procedimiento, ¿cómo se inserta en otro procedimiento? En el caso, por ejemplo, de la expropiación forzosa, también materia que la Constitución asigna en su totalidad a la competencia del Estado en relación con la legislación, a las Comunidades corresponde la "utilización" de la expropiación mediante la inserción en la legislación correspondiente. Respecto del procedimiento común se podría decir lo mismo. Podrán utilizarlo, insertándolo en la legislación material. No podrán desarrollarlo, en tanto que tal procedimiento, porque no es una materia en la que la competencia del Estado está circunscrita a lo básico. Desde esta perspectiva, parecería más corrector hablar del procedimiento administrativo común como el conjunto de instituciones comunes a todos los procedimientos. No configuran un procedimiento propiamente dicho porque no está diseñado normativamente para que la Administración, sirviéndose del cauce trazado, adopte una resolución. Faltan "piezas". En cambio, como conjunto de instituciones comunes es más "natural" la incorporación al procedimiento correspondiente cuya regulación deriva del título competencial material adecuado.