¿Hacia Quebec? No. Hacia Kosovo, por la ilegalidad.

La secesión de una parte de un Estado tiene, en el Derecho internacional, dos grandes construcciones doctrinales y jurídicas. Surgidas de dos procesos de secesión, uno, el de la provincia de Quebec, Canadá, y otro, el de Kosovo, la provincia de Serbia, han sido plasmadas, por un lado, en el Dictamen del Tribunal Supremo de Canadá del año 1998 (Reference re Secession of Quebec, [1998] 2. S.C.R. 217) y, por otro, en el del Tribunal Internacional de Justicia de 22 de julio de 2010. En síntesis, la primera sostiene que la independencia debe ser pactada; en cambio, la segunda, admite y justifica, la independencia unilateral. Las declaraciones del portavoz de la Generalitat y del President de la Generalitat parecen apuntar que el camino de la independencia de Cataluña sería el marcado por esta segunda. En definitiva, los nacionalistas catalanes quieren beneficiarse de la doctrina Kosovo. ¿Cuáles son las implicaciones de este proceder?

En el caso de la independencia de Kosovo, la Asamblea General de la ONU le preguntó al Tribunal de la Haya específicamente si la declaración unilateral de independencia pronunciada por las instituciones kosovares se ajustaba al Derecho internacional. El Tribunal dictaminó que la independencia era conforme al Derecho internacional. ¿Cuáles son las razones que condujeron al Tribunal a sostener tal opinión? Un contexto histórico muy preciso. Una crisis humanitaria de primer nivel, asociada a una guerra civil que hizo inevitable la intervención de la ONU. Esta fue acordada por Resolución del Consejo de Seguridad [1244 (1999)] que, además, contemplaba el nombramiento de una administración internacional interina. Ésta, a su vez, con el respaldo de dicha resolución, aprobó un “marco constitucional” para Kosovo. Una y otra resoluciones fueron consideradas por el Tribunal como normas de Derecho internacional que debían servir como únicos parámetros para determinar la legalidad de la declaración de independencia.

Es el Derecho internacional, por consiguiente, el que no sólo ha protegido a los habitantes de Kosovo sino, además, la ha constituido como entidad jurídica con sus instituciones de autogobierno. Al así hacerlo, la nueva legalidad internacional rompió y desplazó la legalidad interna de la República de Serbia. La licitud de la declaración de independencia de la autoproclamada Asamblea de Kosovo debía determinarse conforme a la nueva legalidad. El Tribunal considera que no hay ilicitud porque el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas no había establecido nada sobre cuál debía ser el estatus final de Kosovo, una vez finalizada la administración internacional interina, ni tampoco había incluido prohibición alguna relativa a que las instituciones de autogobierno pudiesen declarar la independencia. La nueva legalidad, instituida por la intervención internacional, había creado un vacío que podía ser llenado, como hizo la autoproclamada Asamblea: los representantes de los kosovares resolvían, mediante la independencia, la cuestión sobre el estatus final de Kosovo. El silencio del Derecho internacional lo llenaron los gritos de los secesionistas.

El requisito imprescindible para que la declaración unilateral de independencia pueda prosperar en el Derecho internacional refulge con claridad: la ruptura del orden legal interno, como consecuencia de una intervención internacional para resolver una crisis humanitaria de primer nivel: una guerra civil. En otro contexto, no sería admisible, en particular, en el de la normalidad democrática y constitucional, como la vivida en la actualidad en España. En este caso, sólo es posible la independencia conforme a los términos de la doctrina Quebec.

El Dictamen del Tribunal Supremo de Canadá es un magnífico tratado de Derecho constitucional. Expresa una ponderada opinión, aún más necesaria en el presente contexto español. ¿Cuáles son las ideas centrales de este dictamen? ¿cuáles son los requisitos o condiciones para que la independencia pueda tener lugar dentro de un Estado constitucional, o sea, un Estado democrático de Derecho?

En primer lugar, en el ámbito de la Constitución, ningún territorio tiene derecho a la autodeterminación y, aún menos, a la secesión. Sin embargo, la concurrencia de los principios federal, democrático, de legalidad y constitucionalidad, así como de protección de las minorías, no impide que los habitantes de una provincia, como los de Quebec, puedan expresar su deseo de separarse del Estado de Canadá. El principio democrático exige que tal deseo pueda y deba ser atendido, pero en el marco de la Constitución. La única manera de articular aquellos principios con este deseo, sin violentar la Constitución, es a través de la previa reforma de ésta. La secesión, en el seno de un Estado constitucional, requiere una enmienda de la Constitución, la cual, al tratarse ésta de la expresión de la voluntad del pueblo canadiense, precisa de una mayoría reforzada para su aprobación.

En segundo lugar, la voluntad de secesión se debe expresar de manera clara, a través de un procedimiento democrático como es el referéndum. Esto exige, a la vista de las importantes consecuencias que supone, una participación relevante y una mayoría significativa de los habitantes de Quebec. Es evidente que ni la participación ni el resultado del referéndum de aprobación del Estatuto de Cataluña cumplirían estos requisitos básicos. Un referéndum con una participación inferior al 50 por 100 no puede producir un resultado que sea realmente representativo de la voluntad del pueblo.

En tercer lugar, una vez expresada tal voluntad, los representantes del territorio secesionista y los del Estado deberán negociar el cómo se ha de llevar a cabo la separación, la cual, en todo caso, debe ajustarse al Derecho y, en particular, a las reglas constitucionales para culminar con la preceptiva reforma constitucional.

Como afirma el Tribunal “el principio federal, en conjunción con el principio democrático, dicta que la clara repudiación del orden constitucional existente y la clara expresión del deseo de perseguir la secesión por parte de la población de una provincia hace surgir la obligación recíproca de todas las partes de la Confederación de negociar los cambios constitucionales para dar respuesta a tales deseos.”

En cuarto lugar, no cabe, en el contexto del Estado democrático de Derecho, la secesión unilateral ni puede surtir efectos el principio de efectividad para su reconocimiento. No hay, en dicho contexto, ningún derecho a la autodeterminación en su vertiente externa y, aún menos, un derecho a la secesión unilateral.

Por último, en el ámbito del Derecho internacional, tampoco cabe la secesión unilateral. El derecho a la secesión sólo está reconocido a las colonias, a los territorios ocupados y a los pueblos oprimidos. Es escandalosamente evidente que ni Quebec, ni Cataluña encajan en ninguno de estos supuestos. El único camino hacia la independencia por el que podría transitar Cataluña sería el de Quebec, por lo que debería respetar las exigencias democráticas y de legalidad constitucional. La respuesta de los constitucionalistas no puede ser, por respeto a los principios constitucionales, la negativa a considerar la independencia. Al contrario, debe ser la de exigir que se lleve a cabo conforme a los principios democrático y de legalidad. No puede haber independencia al margen de uno y otro. Estos requieren una mayoría clara partidaria de la secesión que resulte de un referéndum en el que se formule una pregunta igualmente clara. A partir de aquí, que se cumplan con las reglas constitucionales. La independencia unilateral no encaja ni en el Derecho internacional ni en el Derecho constitucional de los Estados democráticos. No estamos ni en mitad de la selva, ni vestimos taparrabos. Seriedad.