Convención de Viena de 1978 y el proyecto secesionista de Cataluña

El proyecto secesionista de los nacionalistas catalanes tiene tal impacto que es fuente de mil y una polémica. Una de ellas es la relativa a las consecuencias que tendría respecto de la continuidad de Cataluña en el seno de la Unión Europea. Se ha intentado justificar su continuidad por relación a lo dispuesto en la Convención de Viena sobre la Sucesión de Estados en Materia de Tratados del año 1978. A mi juicio, se impone algunas aclaraciones para evitar confusiones.

En primer lugar, la Convención regula, como su denominación indica, la sucesión en relación con las obligaciones que el Estado matriz había asumido por obra de un Tratado por parte del nuevo Estado surgido de un proceso de secesión. No regula, por lo tanto, la secesión de Estados, sólo la sucesión en el cumplimiento de las obligaciones asumidas por los Estados por obra de un Tratado en vigor. 

En segundo lugar, la sucesión de Estados sólo se plantea respecto de la parte del territorio que se separa del Estado matriz, según la denominación utilizada. La secesión no es global o general sino sólo parcial. Tiene por finalidad regular cuál será las obligaciones que pasa a asumir el nuevo Estado respecto de las obligaciones internacionales soportadas por el Estado matriz. Las definiciones de los términos empleados es ilustrativo de lo que digo.

Art. 2º. Términos empleados. 1. Para los efectos de la presente Convención:

b) se entiende por sucesión de Estados la sustitución de un Estado por otro en la responsabilidad de las relaciones internacionales de un territorio;

c) se entiende por Estado predecesor el Estado que ha sido sustituido por otro Estado a raíz de una sucesión de Estados;

d) se entiende por Estado sucesor el Estado que ha sustituido a otro Estado a raíz de una sucesión de Estados;

e) se entiende por fecha de la sucesión de Estados la fecha en la que el Estado sucesor ha sustituido al Estado predecesor en la responsabilidad de las relaciones internacionales del territorio al que se refiere la sucesión de Estados;

f) se entiende por Estado de reciente independencia un Estado sucesor cuyo territorio, inmediatamente antes de la fecha de la sucesión de Estados, era un territorio dependiente de cuyas relaciones internacionales era responsable el Estado predecesor;”

La sucesión no contempla, porque sería imposible, el surgimiento de dos nuevos Estados. La sucesión sólo contempla y regula qué obligaciones que anteriormente había asumido el Estado denominado predecesor o matriz pasan a ser asumidas por el nuevo Estado surgido de la secesión. Es evidente que i) el Estado predecesor o matriz sigue existiendo como tal Estado y sigue vinculado por las obligaciones que los Tratados que suscribió y ii) es necesario regular cómo y cuáles obligaciones de aquellos Tratados pasan a ser asumidas por el Estado sucesor. Esta es la cuestión que la Convención intenta regular.

En tercer lugar, sería absurdo que una secesión de una parte del territorio diese lugar a dos nuevos Estados. Esto plantearía un evidente problema de inseguridad jurídica porque los dos supuestos nuevos Estados podrían alegar que no están vinculados por las obligaciones asumidas por el antiguo. Esto es radicalmente absurdo. El problema jurídico que intenta resolver la Convención es otro: cuáles de las obligaciones asumidas en su momento por el Estado matriz pasan a ser asumidas por el nuevo Estado surgido de la secesión. No regula, insisto, la secesión de Estados.

En cuarto lugar, ¿qué sucede en relación con los Tratados constitutivos de organizaciones internacionales? El artículo 4 de la Convención dice lo siguiente en relación con “Tratados constitutivos de organizaciones internacionales y tratados adoptados en el ámbito de una organización internacional.”

“La presente Convención se aplicará a los efectos de la sucesión de Estados respecto de:

a) todo tratado que sea un instrumento constitutivo de una organización internacional, sin perjuicio de las normas relativas a la adquisición de la calidad de miembro y sin perjuicio de cualquier otra norma pertinente de la organización;

b) todo tratado adoptado en el ámbito de una organización internacional, sin perjuicio de cualquier norma pertinente de la organización.”

La Convención se aplicará, en los términos contemplados en el mismo, a la sucesión de Estados en relación con los Tratados constitutivos de organizaciones internacionales pero “sin perjuicio de las normas relativas a la adquisición de la calidad de miembro y sin perjuicio de cualquier otra norma pertinente de la organización”. Es lógico que la Convención no puede imponer que el nuevo Estado pase a ser obligatoriamente miembro de la organización internacional. Esto dependerá de las normas que dicha organización haya establecido. No olvidemos que la Convención regula qué obligaciones asumidas por el Estado matriz o predecesor pasan o son transferidas y en qué condiciones al nuevo Estado. No se puede considerar que el nuevo Estado pasa automáticamente a ser miembro de la organización.

En definitiva, la Convención i) no regula la sucesión de Estados sólo la sucesión en el nuevo Estado de la condición de obligado por virtud de Tratados anteriormente suscritos por el Estado matriz o predecesor; ii) dicha sucesión se plantea sólo en relación con la parte del territorio que se escinde o separa; por lo que iii) no se puede entender que la Convención contempla el surgimiento de dos nuevos Estados, lo que sería radicalmente absurdo y contrario a principios básicos del Derecho y del Derecho internacional; iv) sólo se contempla el surgimiento de un nuevo Estado, el nacido de la secesión; v) la Convención no puede imponer, y no lo hace, la continuidad del nuevo Estado en la organización internacional surgida de un Tratado internacional; la Convención salva expresamente las normas de dicha organización en relación con la adquisición de la condición de miembro.